Publié le 08 janvier 2020
Mis à jour le 03 octobre 2024
Prévention des inondations
Des outils adaptés de prévention ont progressivement été élaborés puis mobilisés par l’Etat afin de baisser la vulnérabilité des territoires et préserver des vies.
La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)
Une stratégie nationale
La France est particulièrement exposée aux risques naturels d’inondation (Pour en savoir plus, voir la partie sur les généralités).
Face à ce constat, et sous l’impulsion de la directive inondation, la France a mobilisé d’importants moyens humains, techniques et financiers pour renforcer sa politique de gestion des différents risques d’inondation qu’il s’agisse de submersion marine, de débordement de cours d’eau (fluvial comme torrentiel), de remontée de nappe, de ruissellement urbain ou agricole.
Ainsi pour la première fois, la France s’est doté d’une stratégie qui impose une approche proactive en matière de prévention des inondations sur l’ensemble des territoires à risques : l’ambition de cette politique est de porter une attention particulière aux secteurs les plus exposés, les territoires à risque important d’inondation (TRI), mais également aux secteurs épargnés par les inondations ces dernières décennies.
Au-delà de l’implication de tous les territoires, et à travers cette stratégie, le gouvernement rappelle que chacun a un rôle à jouer face au risque inondations : citoyens, entreprises, collectivités, État doivent adapter leur comportement. Pour mieux se protéger, il est indispensable d’y participer et de mieux connaître les risques auxquels chacun est exposé.
Issue d’une consultation nationale auprès du grand public, la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vise à assurer la cohérence des actions menées sur le territoire. Elle a été arrêtée par les ministres de l’Environnement, de l’Intérieur, de l’Agriculture et du Logement le 7 octobre 2014.
L’élaboration collective et concertée de cette stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, au sein de la Commission mixte inondation (CMI), a conduit à un texte partagé par l’État et les parties prenantes.
Cette stratégie poursuit 3 objectifs prioritaires :
- augmenter la sécurité des populations exposées
- stabiliser à court terme, et réduire à moyen terme, le coût des dommages liés à l’inondation
- raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés
La SNGRI répond ainsi à une attente forte de tous les partenaires, notamment des collectivités territoriales, d’un cadre partagé orientant la politique nationale de gestion des risques d’inondation.
Le plan d’actions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)
Suite à l’adoption de la SNGRI, dans le cadre de la Commission Mixte Inondation (CMI), différents travaux ont été lancés.
Le groupe de travail "Référentiel de vulnérabilité" a permis d'aboutir à la publication d'un "Référentiel national de vulnérabilité aux inondations", à destination des porteurs de stratégies locales, de programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), et plus généralement de tous les acteurs de la prévention des risques d'inondation. Il constitue un cadre de référence opérationnel, souple et modulable, en vue d'aider à la réalisation d'un diagnostic de vulnérabilité sur un territoire. Pour ce faire, il propose une méthode d'évaluation de la vulnérabilité, selon les trois objectifs de la SNGRI, basée sur des indicateurs permettant de quantifier les sources de vulnérabilité d'un territoire, et les modalités de construction d'un plan d'actions opérationnel. Il s'appuie notamment sur les expérimentations menées sur les territoires de Gennevilliers et Vichy.
Le groupe de travail « Activité agricole et espaces naturels » a produit un guide multi-partenarial, à destination des acteurs du territoire, intitulé "Prise en compte de l'activité agricole et des espaces naturels dans le cadre de la gestion des risques d'inondation" - Volet activité agricole. Il résulte de la volonté d'améliorer la prise en compte de l'activité agricole dans les politiques de prévention des risques d'inondation à l'aide, notamment, d'une meilleure concertation avec l'ensemble des acteurs du monde agricole en favorisant la solidarité amont-aval. Pour ce faire, il identifie les dispositifs existants ou à créer pour évaluer et mieux prendre en compte les impacts des transferts d’exposition aux inondations sur l’activité agricole.
Le PPRi : prévention et urbanisation
La maîtrise de l’urbanisation est un levier important de la prévention des inondations. Parmi les outils, les plans de prévention des risques naturels (PPRn), ont valeur de servitude d’utilité publique et sont annexés aux plans d’urbanisme (PLU). Ils sont prescrits et élaborés par l’État en association avec les communes et en concertation avec les populations.
Les objectifs principaux d’un PPRn - communément appelé PPRi pour ce qui concerne les inondations – sont :
- le contrôle du développement en zone inondable sur la base d’une crue de référence afin de ne pas augmenter la population et les biens exposés, de réduire la vulnérabilité pour l’existant, de ne pas aggraver les risques, ou d’en provoquer de nouveaux.
- la préservation des champs d’expansion des crues et des zones non urbanisées
Ainsi le PPRi cartographie les zones exposées aux risques et les réglemente selon l’aléa et l’occupation du sol. Pour certains secteurs, des dispositions constructives doivent être respectées (ex : cote de plancher à respecter au-dessus du niveau des plus hautes eaux), ou des dispositions d’urbanisme (ex : inconstructibilité) ou encore des dispositions d’usage (ex : amarrage des citernes ou le stockage des flottants).
Comme le prévoit le VII de l’article L. 562-1 du Code de l’environnement, des modalités spécifiques ont été appliquées aux aléas débordement de cours d’eau et submersion marine. Le décret en Conseil d’État n°2019-715 du 5 juillet 2019 dit décret PPRi et codifié via les articles R. 562-11-1 et suivants du Code de l’environnement définit les modalités d’application de ces aléas et précise les règles générales d’interdiction et d’encadrement des constructions. Il est accompagné d’un arrêté. Une note d’accompagnement présente le contenu du décret PPRi.
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Les outils de la directive inondation
La gestion des risques d’inondation s’inscrit dans le cadre de la directive européenne 2007/60/CE, dite « directive inondation ». Celle-ci a été transposée en droit français en 2010 et 2011. Elle est codifiée aux articles L. 566-1 à L. 566-12 et R. 566-1 à R. 566-18 du code de l’environnement. L’objectif de cette directive est de fournir un cadre aux États membres pour réduire les conséquences négatives des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, l’environnement et le patrimoine culturel.
Mise en œuvre de la directive inondation
Au niveau de chaque district hydrographique (14 en France incluant les départements d’outre-mer), la directive inondation se déroule en 3 étapes successives, renouvelables par cycle de 6 ans :
- Evaluation préliminaire des risques (EPRI), conduisant au recensement d’évènements historiques marquants et à la production d’indicateurs caractérisant les enjeux à l’échelle du bassin, notamment sur la population et les emplois exposés. L’EPRI conduit au choix des territoires à risques importants d’inondation (TRI)
- Cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation sur les TRI
- Plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), en déclinaison de la stratégie nationale, sur la base de l’EPRI et des cartographies effectuées sur les TRI. Ces PGRI sont détaillés au niveau local sur chaque TRI par une stratégie locale de gestion des risques d’inondation (SLGRI). Les PGRI du premier cycle (2011-2016) ont été arrêtés par les préfets coordonnateurs de bassin en décembre 2015. La grande majorité des stratégies locales a déjà été élaborée.
Le deuxième cycle (2017-2022) s’inscrit dans la continuité du premier cycle et vise à sa consolidation. Il se déroule selon le même calendrier et en parallèle de la révision des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) issus de la Directive Cadre sur l'Eau (DCE).
L’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI)
L’évaluation préliminaire des risques d’inondation apporte une vision homogène des risques à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique), et permet d’identifier les territoires pour lesquels l’effort public sera porté en priorité pour réduire les conséquences négatives des inondations.
Sur la base des EPRI réalisées pour les quatorze districts, une EPRI nationale a été réalisée pour le premier cycle sous maîtrise d’ouvrage de l’État, pour mettre en évidence les événements d’impact national voire européen. Elle n’a pas été révisée en 2018.
L’EPRI fait l’état des lieux de l’exposition des enjeux (santé humaine, activité économique, patrimoine culturel, environnement) aux risques d’inondation sur chaque grand district hydrographique.
Elle renseigne sur les inondations du passé et sur le risque actuel :
- L’impact des inondations historiques au travers de quelques évènements représentatifs
- L’exposition actuelle des enjeux aux événements majeurs : pour ce faire, les enjeux (population, emplois, bâti...) présents dans une enveloppe approchée des évènements extrêmes sont comptabilisés et représentés sur des cartes.
Cette base technique permet un partage de l’information disponible, avec les parties prenantes, utile pour l’identification des territoires à risque important d’inondation (TRI).
Compte-tenu de son contenu et de son échelle d’élaboration, l’EPRI n’a pas vocation à être un élément constitutif du porter à connaissance de l’État, mais plutôt un document préparatoire dont l’objectif premier est de permettre de fixer des priorités et des objectifs partagés par tous. Elle est publique, et donne à chacun une vision d’ensemble des conséquences négatives des inondations à l’échelle du district.
Les principaux résultats de l'EPRI nationale
Les EPRI des districts hydrographiques et leurs addendum de 2018
Les territoires à risque important d’inondation (TRI)
Sur la base de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) nationale et des EPRI de chaque district hydrographique et de leurs addendum, 124 territoires à risque d’inondation important (TRI) ont été arrêtés sur l’ensemble du territoire national.
Ces territoires à risque d’inondation important font l’objet d’un diagnostic approfondi du risque. Une cartographie des risques est ainsi réalisée sur chaque TRI et arrêté par le préfet coordonnateur de bassin. Cette cartographie constitue une étape majeure dans la connaissance des spécificités du territoire, des aléas auxquels il peut être soumis et dans la localisation des enjeux en rapport avec ces événements. Le but est de mieux connaître la vulnérabilité du territoire pour savoir quels sont les outils de gestion à privilégier. Cette cartographie donne un premier accès à l’analyse des vulnérabilités et du fonctionnement socio-économique de la zone : exposition des établissements sensibles (hôpitaux, écoles, entreprises Seveso), emplacements stratégiques des réseaux routiers, sensibilité des réseaux d’énergie, d’eau potable ou d’assainissement...
Une fois le territoire à risque d’inondation important identifié et analysé au regard des risques d’inondation, l’étape suivante consiste à mettre en place une gestion ciblée des risques auxquels il est soumis pour anticiper et réduire l’impact des crises. Abritant une grande densité de population urbaine, les TRI font en effet l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics pour y réduire le coût des dommages consécutifs aux inondations. Ainsi, aux côtés de l’État, les collectivités locales assurent une gestion de ces risques, sur un périmètre géographique pertinent, par une stratégie locale pour répondre aux ambitions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) déclinée ensuite par un programme d’actions opérationnel, le PAPI (programme d’actions de prévention des inondations).
Télécharger la carte des territoires à risque important d'inondation
Les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI)
Le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) est au cœur de la mise en œuvre de la directive inondation. Cet outil stratégique définit à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique) les priorités en matière de gestion des risques d’inondation.
La France métropolitaine est divisée en grandes zones géographiques appelées districts hydrographiques ou grands bassins, chaque département d’outre-mer (DOM) constitue à lui seul un district. Dans le cadre de la directive inondations et en déclinaison de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) a été élaboré sur chaque district sous l’autorité du préfet coordinateur de bassin en lien avec les parties prenantes.
Le PGRI définit les objectifs de la politique de gestion des inondations à l’échelle du bassin et fixe les dispositions permettant d’atteindre ces objectifs. Certains PGRI définissent également des objectifs et des dispositions spécifiques pour chaque territoire à risque important d’inondation (TRI) du district.
Ce plan traite de l’ensemble des aspects de la gestion des inondations :
- la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ;
- la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation ;
- la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, notamment des mesures pour le développement d’un mode durable d’occupation du sol et la maîtrise de l’urbanisation ;
- l’information préventive, l’éducation, la résilience et la conscience du risque.
Il vise ainsi à intégrer la prise en compte et la gestion du risque d’inondation dans toutes les politiques du territoire.
Troisième étape dans la mise en œuvre de chaque cycle de la directive inondation, les 13 PGRI français du premier cycle ont été approuvés et publiés au Journal officiel n°0296 du 22 décembre 2015.
Les plans de gestion des risques d’inondation entrés en vigueur au lendemain de leur publication seront mis à jour tous les six ans dans un cycle d’amélioration continue voulu par la directive inondations. Ainsi, la prochaine mise à jour aura lieu d’ici le 22 décembre 2021.
Ces plans de gestion sont ensuite déclinés, sur chaque TRI, par une stratégie locale qui définit plus précisément les objectifs et dispositions que se fixent les parties prenantes en matière de gestion des inondations pour assurer le développement durable de leur territoire.
Les PGRI des districts hydrographiques
La Gemapi
Au niveau territorial, depuis le 1er janvier 2018, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) exercent la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations).
Pour en savoir plus, consulter la page consacrée à la Gemapi
Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)
Le dispositif « PAPI » est un appel à projet initié par l’État depuis 2002. Les PAPI ont pour objet de promouvoir une gestion globale des risques d’inondation à l’échelle d’un bassin de risque cohérent, en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Ces programmes sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements et constituent le cadre d’un partenariat étroit avec l’Etat en matière de prévention des inondations.
A partir d’un diagnostic permettant de caractériser la vulnérabilité du territoire aux inondations, une stratégie globale d’intervention partagée entre acteurs de la prévention est établie à l’échelle du bassin de risque et déclinée dans un programme d’actions.
Ce programme d’actions concerne l’ensemble des axes de la gestion des risques d’inondation : amélioration de la connaissance et de la conscience du risque (Axe 1), surveillance, prévision des crues et des inondations (Axe 2), alerte et gestion de crise (Axe 3), prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme (Axe 4), réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens (Axe 5), gestion des écoulements (Axe 6) et gestion des ouvrages de protection hydrauliques (Axe 7).
Une évaluation socio-économique des projets des axes 6 et 7 est demandée, analyse coût-bénéfice ou analyse multicritères selon le montant des projets.
L’articulation de la démarche PAPI avec les autres politiques publiques, en particulier celles concernant l’aménagement du territoire et le développement local, la préservation des milieux naturels et du patrimoine culturel, la qualité de l’eau, l’adaptation au changement climatique ou la gestion du trait de côte permet une gestion des risques d’inondation plus efficace et cohérente.
Le cahier des charges relatif au dispositif PAPI publié en 2021 a été actualisé afin de prendre en compte la mise en demeure de la Commission européenne de décembre 2021 de soumettre les PAPI à la démarche d’évaluation environnementale. Cette évaluation environnementale doit permettre notamment d’intégrer les considérations environnementales dans l’élaboration du PAPI, le plus en amont possible, en vue de promouvoir un développement durable et d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement.
Afin de ne pas ralentir ou bloquer les projets de PAPI en cours, le décret n° 2023-504 du 22 juin 2023, qui intègre les PAPI à la liste des plans et programmes soumis à la démarche d’évaluation environnementale, prévoit que cette obligation de réaliser une évaluation environnementale ne sera applicable qu'aux programmes dont la déclaration d’intention est postérieure au 25 juin 2023, date d’entrée en vigueur du décret.
Le cahier des charges « PAPI 3 2023 » s’inscrit également dans une logique d’amélioration continue de l’appel à projets. Il apporte ainsi plusieurs simplifications à la procédure de labellisation des PAPI.
Afin de prendre les décisions au plus près des territoires les PAPI sont désormais tous labellisés à l’échelle du bassin hydrographique par le préfet coordonnateur de bassin après l’avis préalable d’une instance de bassin afin de prendre les décisions au plus près des territoires.
De plus, afin de simplifier la procédure, il n’est plus désormais nécessaire désormais d’établir une convention, le courrier de labellisation du préfet coordonnateur de bassin ouvrant la possibilité de demander des subventions au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM ou fonds Barnier).
Enfin, le soutien financier aux collectivités est renforcé : les actions en régie sont désormais éligibles, sous conditions à une aide financière de l’État et le taux de soutien pour les prestations d’ingénierie nécessaires à la définition et à la réalisation des travaux est porté à 50%.
Fin juin 2023, 243 projets (PEP et PAPI) ont été validés ou labellisés. Ils représentent un montant total d’actions de 2,9 Md € dont 1.2 Md € d’aide financière de l’Etat, notamment du fonds de prévention des risques naturels majeurs.
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La commission mixte inondation (CMI)
La commission mixte inondation (CMI) émane du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et du comité national de l’eau (CNE) (circulaire du 5 juillet 2011). Elle est un lieu de dialogue et d’échange entre les différents acteurs concernés par la prévention des inondations et les liens avec la gestion de l’eau, l’urbanisme et l’aménagement du territoire). Elle émet un avis consultatif sur :
- la labellisation des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI) dont le montant est supérieur à 3 M€.
- la définition des grandes orientations de la politique de gestion des inondations en France, en cohérence avec la mise en œuvre de la directive inondation
- la mise en œuvre des différentes composantes de cette politique dans une démarche concertée
- l’évaluation et le suivi de cette politique, en particulier de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)
La commission mixte inondation est composée de cinq collèges, de 10 de membres chacun :
- représentants du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM)
- représentants du comité national de l’eau (CNE)
- représentants de l’État
- représentants des collectivités territoriales
- représentants de la société civile et des experts de la prévention
Les travaux de la CMI sont animés par ses deux co-présidents, issus respectivement du COPRNM et du CNE. La CMI se réunit en moyenne 5 fois par an.
Dans chaque bassin hydrographique, une gouvernance adaptée a été mise en place pour être le relais de la commission mixte inondation. Ces instances locales sont notamment chargées de la labellisation des projets de PAPI d’un montant inférieur à 3 M€ et d’émettre un avis sur les projets de PAPI présentés en CMI.
La labellisation des PAPI en CMI
La commission mixte inondation a notamment pour mission d’examiner les dossiers candidats à la labellisation « PAPI », au regard des exigences du cahier des charges national et des objectifs de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation. Après avoir entendu le rapporteur de l’Etat et, le cas échéant, le maître d’ouvrage, la commission rend un avis circonstancié concernant l’attribution ou non du label. Cette labellisation permet aux collectivités territoriales de bénéficier de subventions du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) et de crédits budgétaire du Programme 181 « Prévention des risques » pour ce qui concerne l’animation.
Référentiel de travaux de prévention de l’inondation dans l’habitat existant
En France, la part des inondations représente aujourd’hui 25 % du coût de la sinistralité climatique, elle pourrait passer à 37 % à l’horizon 2040. L’objectif des pouvoirs publics est d’améliorer la prévision et la prévention des inondations. Elle se traduit par une meilleure information des populations exposées et par une diminution de la vulnérabilité des biens situés dans les zones inondables. Cependant, si l’État et les communes ont des responsabilités dans ce domaine, chaque citoyen doit aussi contribuer à se protéger efficacement et diminuer sa propre vulnérabilité.
Le ministère met à disposition 3 brochures autour de la remise en état des bâtiments, de la vulnérabilité des bâtiments vis-à-vis des inondations ainsi que sur les démarches d’indemnisation.
La prévention du risque inondation nécessite la maîtrise de l’urbanisation en zone inondable, mais également l’adaptation de l’habitat existant.
Les mesures de prévention et les outils réglementaires étant hétérogènes, un référentiel national des travaux de prévention de l’inondation dans l’habitat existant a été élaboré. Ce document recense, formalise et illustre les principales mesures de prévention de l’inondation qui peuvent être mises en œuvre sur un bâtiment existant en zone inondable dans une optique préventive ou à l’occasion d’autres travaux réalisés sur le bâtiment (réhabilitation, amélioration thermique, entretien…). Il est destiné aux professionnels susceptibles de travailler en zone inondable, mais également aux services de l’État et à ses partenaires en charge de la politique de prévention du risque inondation. Ce référentiel constitue une base technique et pédagogique, à partir de laquelle le professionnel pourra proposer et réaliser les travaux de prévention les plus pertinents en fonction de l’aléa, du contexte d’intervention et des contraintes techniques et réglementaires existantes.
Ce document apporte des éléments de définition, propose 18 fiches-travaux (qui sont le cœur du document) et 5 études de cas (qui sont un déroulé de l’application du référentiel sur des cas concrets). Enfin, le dernier volet du document traite des responsabilités des acteurs intervenant dans la prévention de l’inondation et des processus d’indemnisations en cas de sinistre.
Prévention des pluies méditerranéennes
Les phénomènes hydrométéorologiques méditerranéens sont liés à des remontées d’air chaud, humide et instable en provenance de la Méditerranée. Ces remontées d’air peuvent générer des orages violents et parfois stationnaires. Ils se produisent le plus fréquemment en automne, lorsque la mer est la plus chaude, ce qui induit une forte évaporation.
Le terme cévenol est parfois employé pour caractériser un phénomène apportant des pluies intenses sur les régions méridionales. Le massif des Cévennes est en effet connu pour l’intensité des phénomènes qui l’affectent. Des situations fortement pluvieuses frappent tout l’arc méditerranéen et sont donc loin d’être exclusivement cévenoles.
On qualifie de pluies méditerranéennes ou pluies cévenoles des précipitations intenses qui apportent plus de 200 mm d’eau en une journée, soit 200 litres par m². Dans certaines situations, les hauteurs d’eau alors atteintes en quelques minutes peuvent être particulièrement importantes,dépassant le mètre !
Les régions de France les plus exposées à ces phénomènes se situent principalement en bordure de la mer Méditerranée. Ces phénomènes ont déjà été observés dans d’autres départements de la moitié sud de la France.
Plus de 100 mm de pluie peuvent ainsi s’abattre en une heure ou deux. C’est environ 15 % du total des pluies sur une année dans le Gard ! Avant que l’eau ne parvienne aux cours d’eau, des phénomènes brutaux de ruissellement peuvent survenir.
En octobre 2020, le Var, à Nice, passait ainsi de moins de 50 cm de hauteur d’eau à près de 5 m en l’espace de 2 heures 15, avec une augmentation du débit de près de 2 500 m³/s. Le pic de crue à Nice a atteint alors 2 900 m³/s.
Fin octobre 2021, l’Ardèche, à Vallon-Pont-d’Arc, passait ainsi de quelques centimètres à près de 7 m en l’espace de 6 heures, avec une augmentation de débit de 1 600 m³/s.
En milieu rural comme en zone périurbaine, des vallons secs peuvent alors se transformer en véritables torrents. En ville, les ruissellements peuvent dévaler des rues en pente et s’accumuler dans les zones basses, notamment dans les passages inférieurs routiers ou piétonniers.
Campagne de communication : Pluie Inondation, ayons les bons réflexes
Pour la 7ème année, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, avec l’appui du ministère de l’Intérieur, renouvelle sa campagne annuelle d’information et d’acculturation des populations exposées aux phénomènes méditerranéens de pluies intenses.
En cas de pluies méditerranéennes intenses et/ou d’inondation les bons réflexes ils peuvent nous sauver la vie.