Les contrats de projets partenarial d’aménagement et les grandes opérations d’urbanisme

Le contrat de projet  partenarial d’aménagement (PPA)

Le projet partenarial d’aménagement est un contrat entre l’Etat, l’intercommunalité et les acteurs locaux (public et/ou privés) afin d’encourager, sur un territoire donné, la réalisation d’une ou plusieurs opérations d’aménagement complexes destinées à répondre aux objectifs de développement durable des territoires. Les projets peuvent concerner aussi bien l’amélioration de l’offre de logements, que le déploiement d’activité économiques, ou la réalisation d’équipements publics.
Il formalise un partenariat et fixe une feuille de route qui ordonnance les interventions et responsabilités des parties au contrat, ainsi qu’un plan de financement de l’ensemble des actions.
Il peut aussi, le cas échéant, délimiter un périmètre de grande opération d’urbanisme (GOU), cadre juridique exorbitant de droit commun destiné à faciliter et accélérer l’opération d’aménagement faisant l’objet d’un PPA.

Les signataires d’un PPA

Le PPA peut être conclu entre l’État et un ou des EPCI à fiscalité propre, un EPT (établissement public territorial), la ville de Paris ou la métropole de Lyon ainsi qu’une ou plusieurs communes membres de la ou les intercommunalité(s) concernée(s). Ces dernières sont signataires de droit si elles en font la demande et sont associées à l’élaboration du contrat.

Par ailleurs, une SPL (société publique locale), une SEM (société d’économie mixte) ou tout autre personne publique ou privée, implantés dans le périmètre et susceptible de prendre part à la réalisation des opérations prévues, peut être signataire, à la condition de ne pas être mis en situation de conflit d’intérêts.

Contenu du contrat

Le contenu de chaque contrat de PPA est adapté aux objectifs spécifiques à chaque opération, aux calendriers du projet, et aux enjeux portés par les parties prenantes réunies dans le contrat.

En pratique, deux types de PPA peuvent être distingués en fonction du degré de maturité du projet :

• Les PPA dits « de préfiguration » dont l'objectif principal porte sur la mise en place des conditions de réalisation du projet d’aménagement ;
• Les PPA dits « opérationnels » dont l’objectif est la mise en œuvre effective d’opérations d'aménagement au sens de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme.

La signature d’un projet partenarial d’aménagement permet de mobiliser des outils spécifiques :

• Le renforcement de l’ingénierie locale par :
  • Le recours possible aux établissements publics d'aménagement (EPA) de l’État pour mener, même en dehors de leur périmètre, des études préalables à la formation d’un PPA ;
  • Le recours possible aux établissements publics foncier (EPF) de l’Etat en dehors de leur périmètre, dans le cadre d’une procédure d’extension simplifiée, afin de mobiliser le foncier nécessaire à la réalisation des opérations d’aménagement prévus dans le cadre du PPA porté par une collectivité situé dans le même territoire régional que cet EPF ;
  • La faculté d’intervention en appui des agences d’urbanisme en dehors de leur périmètre de compétence dans le cadre d’un PPA.
     
• La cession amiable des terrains bâtis ou non bâtis du domaine privé de l’Etat pour la réalisation d’opérations d’aménagement prévues par le contrat ;
• Des leviers de requalification des zones d’activités économiques (ZAE) notamment avec des pouvoirs renforcés des autorités locales dans le cadre d’un PPA ;
• La mobilisation du permis d’aménager multi-sites portant sur des unités foncières non contiguës lorsque l'opération d'aménagement garantit l'unité architecturale et paysagère des sites concernés (art. L.312-2-1 code de l’urbanisme) ;
• Enfin, le PPA ouvre la possibilité de définir un périmètre de grande opération d’urbanisme (GOU) qui déclenchera des effets juridiques facilitant la réalisation des opérations d’aménagement, notamment en renforçant les outils de l’aménagement à la main de l’intercommunalité qui porte le projet.

La Grande opération d’urbanisme (GOU)

En pratique, il s’agit de délimiter un périmètre au sein duquel l’exercice de certaines compétences dérogera au droit commun et des outils juridiques pourront être mobilisés.
Le principe de création d’une grande opération d’urbanisme (GOU) doit être explicitement prévue au sein d’un PPA car il n’emporte pas automatiquement la création d’une GOU. Il revient ensuite à l’intercommunalité co-contractante du PPA de délimiter son périmètre et sa durée, par une délibération prise après avis conforme des communes dont le territoire est inclus en toute ou partie dans le périmètre de la GOU et accord du préfet.

Les effets juridiques automatiques de la GOU dans son périmètre

En matière d’urbanisme

L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir à l’intérieur d’une GOU est le président de l’intercommunalité et non plus le maire.

Les droits de préemption urbain et celui portant sur les fonds commerciaux et artisanaux sont transférés à l’intercommunalité ou la collectivité à l’initiative de la GOU.

La création et la réalisation d’opérations d’aménagement dans le périmètre des GOU sont réputées d’intérêts communautaire ou métropolitain.

La définition d’une densité minimale de constructions, le cas échéant déclinée par secteurs afin de promouvoir une gestion économe des espaces est à réaliser.

Des dérogations aux règles de gabarit, densité et stationnement du PLU(i) peuvent être prévues.

En matière d’équipements publics

L’EPCI est compétent pour la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics relevant de la compétence de la commune d’implantation et nécessaires à la GOU après accord de la commune.

Les outils juridiques pouvant être mobilisés

• Le permis d’innover : expérimentation définie au II de l’article 88 de la loi liberté de création, à l’architecture et au patrimoine de juillet 2016 qui a pour objectif d’autoriser la dérogation à des règles s’opposant à la réalisation du projet, sans qu’il ne soit porté atteinte aux objectifs poursuivis par les législations concernées ;
• La mise en place d’une convention de projet urbain partenarial (PUP) par l’EPCI ;
• L’instauration d’un périmètre de zone d’aménagement différé (ZAD) sur une durée de dix ans, renouvelable une fois ;
• La PIGOU (procédure intégrée pour les GOU, sur le modèle de la procédure intégrée pour le logement) qui permet de mettre en compatibilité les documents de planification et d’urbanisme (SDRIF, PADDUC, SAR, SRADDET, SCOT et PLU(i) ou document en tenant lieu) ;
• La mobilisation facilitée des biens sans maître : le délai prévu pour qu’un bien soit considéré comme « sans maître » dans le cadre d’une succession ouverte pour laquelle aucun successible ne s’est présenté est de dix ans au lieu de trente ans ;
• Un abattement exceptionnel de 70 % (ou 85 %) applicable sur les plus-values immobilières résultant de la cession de biens immobiliers bâtis, ou de droits relatifs à ces mêmes biens, situés, pour tout ou partie de leur surface, dans le périmètre d’une GOU ;
• La non application des dispositions du livre IV du code de la commande publique pour les ouvrages d'infrastructure situés dans le périmètre de la GOU.

L’intervention d’un aménageur public de l’Etat

Les établissement publics d’aménagement peuvent être autorisés, après avis conforme de l’EPC ou de la collectivité ayant décidée de la qualification de « grande opération d’urbanisme », et des communes sur le territoire desquelles le périmètre de GOU se situe, à réaliser des opérations d’aménagement, ainsi que les acquisitions foncières nécessaires à ces opérations. Ils doivent être préalablement titulaire d’une concession d’aménagement en situation de quasi-régie.
Ces établissements pourront également créer, dans ce cadre, avec les collectivités, des sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) ou des sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMAOP) ou acquérir ou céder des participations dans ces sociétés.

Cette possibilité permet d’apporter des compétences opérationnelles en cas d’absence d’aménageurs locaux en capacité de conduire les opérations, soit par intervention directe d’un EPA, soit en constituant une société filiale associant la collectivité territoriale et un EPA.