Publié le 19 décembre 2018
Mis à jour le 24 juin 2025
Suivi de la Stratégie nationale bas-carbone
La Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) est la feuille de route de la française pour conduire sa politique d’atténuation. Elle vise l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050.
A court et moyen terme, la SNBC fixe des budgets carbone pour permettre une meilleure visibilité pour l’ensemble des acteurs économiques. Il s’agit de plafonds d’émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser au niveau national exprimés en moyenne annuelle par période de cinq ans. Ces budgets carbone sont répartis de manière indicative par gaz, secteurs, etc. La comparaison des émissions de la France (sur la base des inventaires les plus à jour) au budget carbone de la période considérée, y compris en déclinaison sectorielle, est un indicateur clé du suivi de la mise en œuvre de la stratégie. Cette comparaison permet notamment de constater l’impact récent de mesures passées.
Le suivi de la Stratégie nationale bas-carbone repose également sur un panel d’indicateurs clés suivis à fréquence régulière.
En parallèle de ce suivi conduit par le gouvernement, le Haut conseil pour le climat, organisme indépendant chargé de conseiller les décideurs politiques sur les orientations de moyen et long terme et d’évaluer l’action climatique française de manière indépendante, rend notamment chaque année un rapport sur le respect de la trajectoire de réduction des émissions de GES établie dans la SNBC et sur la mise en œuvre des politiques de lutte contre le changement climatique aux niveaux national et territorial.
Les budgets : outil clé de pilotage de la trajectoire de réduction des émissions de GES
Les budgets carbone définissent à court et moyen termes la trajectoire cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre, en cohérence avec les engagements communautaires et internationaux de la France. Ils sont déclinés:
- par grands secteurs : secteurs relevant du système communautaire d'échange de quotas d'émissions et secteurs couverts par le règlement ESR (transports, bâtiments, agriculture, déchets, énergie et industrie non couverts par le SEQE)
- par grands domaines d’activité (transports, bâtiments (résidentiels-tertiaires), industrie, agriculture, production d’énergie et déchets)
- Par catégories de gaz à effet de serre (CO2, N2O, CH4, Gaz fluorés) ;
- et, à titre indicatif, en tranches annuelles, par gaz à effet de serre.
Les trois premiers budgets carbone nationaux ont été adoptés par décret en 2015 en même temps que la première SNBC (ils couvraient les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028 (décret n° 2015-1491 du 18 novembre 2015)). Tous les 5 ans, un nouveau budget carbone est défini lors de la révision de la SNBC et les budgets « futurs » sont adaptés si besoin pour refléter les mises à jour dans la stratégie climatique française, par exemple pour rehausser nos objectifs comme c’est le cas dans le cadre de Fit-for-55, ou pour prendre en compte de nouvelles données par exemple sur l’état du puit carbone français.
Les budgets carbone en vigueur portent sur les périodes 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033. Ils ont été arrêtés au moment de l’adoption de la SNBC 2 en cohérence avec l’ambition climatique française de l’époque à savoir de réduire d’au moins 40 % les émissions brutes de gaz à effet de serre de la France en 2030 par rapport à 1990 et d’atteindre la neutralité carbone en 2050 (cf. décret n°2020-457 du 21 avril 2020).
La SNBC 3 devra arrêter les 3e et 4e budgets carbone (périodes 2024-2028 et 2029-2033) mis à jour, en accord avec la nouvelle ambition climatique française à l’horizon 2030 et établir le 5e budget carbone (période 2034-2038). La SNBC 3 intégrera également, conformément au Code de l’environnement, des budgets carbone indicatifs pour les soutes internationales, et en empreinte carbone.
Ajustement technique des budgets carbone
Les budgets carbone sont arrêtés en « valeur absolue » par décret.
Le code de l’environnement (D.222-1-B-II) prévoit la réalisation d’un ajustement technique des budgets carbone pour chaque période si les changements de méthodologie des inventaires d’émissions de gaz à effet de serre conduisent à des modifications de plus de 1% des valeurs des années de référence ayant servi pour les scénarios de la SNBC (1990, 2005 et 2015).
Ces ajustements « techniques » ont vocation à conserver la cohérence de la trajectoire initialement retenue, en maintenant les mêmes réductions sectorielles et par gaz en « valeur relative » par rapport à l’année 2005.
Cet ajustement est effectué en recalant les projections d’émissions de gaz à effet de serre ayant servi à la construction du budget carbone (issues de la SNBC en vigueur) sur le nouvel inventaire, afin de recalculer un nouveau budget carbone à partir de ces projections ajustées.
Cet ajustement est effectué comme suit :
Le nouveau budget carbone est calculé comme le premier
Le code prévoit que cet ajustement technique ait lieu au moment de la clôture du budget carbone. Néanmoins, pour conserver annuellement la cohérence avec la trajectoire initialement retenue dans la SNBC, les budgets carbone peuvent également être ajustés, à titre indicatif et provisoire, au cours d’une période, au regard des évolutions méthodologiques de l’inventaire national des émissions de gaz à effet de serre.
L'ajustement définitif du budget carbone 2019-2023 a été opéré en 2025 sur la base des données d'inventaires consolidées pour l'année 2023 (Secten 2025).
Clôture des budgets carbone
La clôture d’un budget carbone permet d’arrêter l’écart (positif ou négatif) constaté sur la période entre le plafond défini et les émissions réelles.
La clôture est définitive et l’écart constaté est ensuite figé. En effet, une fois clos, les budgets carbone ne font plus l’objet « d’ajustements techniques » et il n’est ainsi plus opportun de recalculer le solde sur la base d’inventaires ultérieurs au risque de créer une distorsion dans l’analyse
Budget carbone de la période 2019-2023
L’année 2023 a marqué la fin du deuxième budget carbone de la France (période 2019-2023).
Selon l’inventaire national au format Secten de l’année 2025, le budget carbone de la SNBC 2 (en vigueur) pour la période 2019-2023 serait respecté, avec et sans puits de carbone (secteur UTCATF - Utilisation des Terres, Changements d’Affectation des Terres et Forêt).
- Les émissions totales hors UTCATF s’élèvent à 406 MtCO2e en moyenne sur la période, pour un budget carbone de 425 MtCO2e / an en moyenne[1].
- Les émissions totales avec UTCATF s’élèvent à 370 MtCO2e en moyenne sur la période, pour un budget carbone de 380 MtCO2e / an en moyenne.
Le budget carbone de la SNBC 2 pour la période 2019-2023 hors puits de carbone a été respecté avec une marge de 91 Mt CO2e cumulées sur la période 2019-2023, permettent de compenser le non-respect du premier budget carbone : les émissions ont atteint 436 Mt CO2e en 2019, sont descendues à 396 Mt CO2e en 2020 (principalement à cause de la crise du Covid-19), sont remontées à 420 Mt CO2e en 2021, sont redescendues à 403 Mt CO2e en 2022 puis à 376 Mt CO2e en 2023 sur la base des dernières estimations du Citepa (Secten 2025).
Compte-tenu des réductions importantes des émissions de GES hors puits de carbone, le budget de carbone avec puits de carbone pour la période 2019-2023 est respecté avec une marge de 48 Mt CO2e cumulées sur la période 2019-2023.
Le secteur UTCATF (Utilisation des Terres, Changements d’Affectation des Terres et Forêt) est actuellement un puits net de carbone. Cela signifie qu’il génère plus d’absorptions de CO2 que d’émissions. Il s’agit pour l’instant du seul moyen pour la France de générer des absorptions de CO2. Pour les années récentes (de 2017 à 2024), le Citepa estime que ce puits net représente en moyenne annuelle -35 Mt CO2e. Fortement à la hausse durant la période 1990-2000 (avec un pic à - 56 MtCO2e en 2004), ce puits a significativement décliné depuis (estimées à - 37 Mt CO2e en 2024).
Compte tenu de la baisse importante du niveau du puits forestier, affecté par des sécheresses, incendies et infections sanitaires (scolytes), qui n’avait pas été anticipée par la SNBC 2, la France n’a pas atteint le budget carbone pour le secteur UTCATF (absorptions de - 36 Mt CO2e en moyenne sur la période, contre un budget carbone de - 45 CO2e / an en moyenne, soit un écart de + 43 MtCO2e en cumulé, sur la période 2019-2023). Pour autant, le Gouvernement est mobilisé, via une approche équilibrée des différents enjeux relatifs à la forêt, pour préserver le puits de carbone. Ces mesures visent notamment, pour rétablir nos forêts, une adaptation massive des peuplements et essences. Les résultats de ces politiques publiques sont néanmoins peu quantifiables sur des pas de temps courts et se mesureront donc à moyen terme. Le puits de carbone que représentent ces arbres résilients, et qui viennent remplacer ceux dépérissant, ne sera significatif que lors de l’arrivée à maturité des plantations, donc pas avant 2045 ou 2050. Le Gouvernement poursuivra et amplifiera son action pour préserver ce puits.
[1] Le Code de l’environnement (Article D. 222-1-B) prévoit la réalisation d’un ajustement technique des budgets carbone pour chaque période si les changements de méthodologie des inventaires d’émissions de gaz à effet de serre conduisent à des modifications de plus de 1% des valeurs des années de référence ayant servi pour les scénarios de la SNBC (1990, 2005 et 2015). Ces ajustements « techniques » ont vocation à conserver la cohérence de la trajectoire initialement retenue, en maintenant les mêmes réductions sectorielles et par gaz en « valeur relative » par rapport à l’année 2005. Le code prévoit que cet ajustement technique ait lieu au moment de la clôture du budget carbone. Cet ajustement a été opéré en 2025 sur la base des données d’inventaires consolidées pour l’année 2023 (Secten 2025).
Budget carbone de la période 2015-2018
Le premier budget carbone de la SNBC-1 adopté par décret en 2015, portait sur la période 2015-2018. Il a fait l’objet d’ajustements techniques en 2019 à la suite des évolutions dans la méthodologie de comptabilité des émissions de GES. Le budget ajusté figure dans la SNBC2. Le premier budget carbone ajusté s’élevait en moyenne à 442 MtCO2e par an, hors émissions et absorptions associées à l'usage des terres et à la foresterie.
La SNBC 2 (Partie 3.3 de la SNBC 2) présente un bilan provisoire du respect du premier budget carbone. Ce bilan du premier budget carbone a été consolidé en 2020, sur la base de l’inventaire consolidé des émissions de l’année 2018 (données Citepa, Secten, Ed. 2020).
Le premier budget carbone a été dépassé de 61 Mt éqCO2 cumulés sur la période 2015-2018 (soit +3,4 % sur l’ensemble de la période), avec un écart annuel moyen de +14 %. Hors UTCATF, les émissions ont diminué de 1,1 % par an en moyenne entre 2015 et 2018 (par rapport à la période 2011- 2014), ce qui est inférieur à la décroissance visée par la SNBC-1 de 1,9 % par an.
Les budgets sectoriels indicatifs ont été dépassés sur la période du premier budget carbone pour le transport, les bâtiments, l’agriculture et l’industrie. Ils ont été respectés pour la transformation d’énergie et les déchets.
Non-respect des budgets carbone sectoriels indicatifs (ajustés en 2019) :
- Transport : + 40 MtCO2e (soit environ + 8 % sur l’ensemble de la période) ;
- Bâtiments : + 34 MtCO2e (soit environ + 11 %) ;
- Agriculture : + 7 MtCO2e (soit environ + 2 %) ;
- Industrie : + 4 MtCO2e (soit environ + 1 %) ;
Respect des budgets carbone sectoriels indicatifs :
- Production d’énergie : - 23 MtCO2e (soit environ - 10 %) ;
- Déchets : - 1 MtCO2e (soit environ - 1 %).
Par gaz, les écarts avec les budgets indicatifs 2015-2018 (ajustés en 2019) sont estimés à :
Non-respect des budgets carbone par gaz indicatifs :
- CO2 : + 68 MtCO2e (soit environ + 5 % sur l’ensemble de la période) ;
- CH4 : + 4 MtCO2e (soit environ + 2 %) ;
Respect des budgets carbone par gaz indicatifs :
- N2O : - 4 MtCO2e (soit environ - 2 %) ;
- Gaz fluorés : - 8 MtCO2e (soit environ – 10 %).
Les indicateurs de suivi de la Stratégie nationale bas-carbone
Le suivi de la Stratégie Nationale Bas-Carbone en vigueur (SNBC 2) repose sur un ensemble d’indicateurs déclinés selon plusieurs catégories :
- Des indicateurs de résultats directement comparables aux objectifs nationaux et illustrant les résultats de la stratégie dans son ensemble ;
- Des indicateurs de contexte socio-économique, climatique, environnemental et technologique aidant à la mise en perspective des résultats ;
- Des indicateurs pilotes relatifs à la mise en œuvre de chaque orientation transversale et sectorielle
- Des indicateurs environnementaux complémentaires proposés dans le cadre de l’évaluation environnementale stratégique.
Les indicateurs de résultats sont actualisés chaque année suite à la parution des inventaires d’émissions de gaz à effet de serre (GES). Un suivi complet de l’ensemble des indicateurs est réalisé tous les deux ans.
Ces éléments de suivi permettent d’analyser, en concertation avec les parties prenantes, les tendances tant sectorielles que transversales et l‘adéquation des actions aux objectifs.
Au printemps 2023, le Gouvernement a publié l'actualisation de l'ensemble des indicateurs. Afin d'assurer la cohérence de la présentation, cette mise à jour est fondée sur les données disponibles au 31 décembre 2022.