Cadre européen et international de l’adaptation au changement climatique

Adaptation au changement climatique au niveau européen

L’Union européenne a adopté sa première stratégie d’adaptation en 2014, soit sept ans après la parution de la stratégie d’adaptation française, qui a donc contribué à orienter celle de l’UE.

La stratégie d’adaptation de l’Union européenne

La première stratégie d’adaptation de l’Union européenne correspondait à la mise en œuvre des orientations du livre blanc sur l’adaptation de 2009 et a été publiée en 2013. L’objectif de cette stratégie était de préparer l’Europe aux évolutions du climat. Ceci appellait une action anticipant la réponse aux impacts du changement climatique aux échelles locale, régionale, nationale et européenne, dans une approche cohérente et coordonnée.

La Commission a lancé en 2016 un processus d’évaluation de sa première Stratégie d’adaptation. Si le rapport sur sa mise en œuvre (novembre 2018) a montré que la stratégie a globalement rempli ses objectifs, il a néanmoins conclu que l’Europe reste très vulnérable aux conséquences du changement climatique.

En février 2021, la nouvelle stratégie de l’Union européenne pour l’adaptation au changement climatique a été publiée avec l’ambition de « Bâtir une Europe résiliente », suivant quatre axes :

• une adaptation plus intelligente : améliorer les connaissances et gérer l’incertitude ;
• une adaptation plus systémique : soutenir l’élaboration de politiques à tous les niveaux et dans tous les secteurs ;
• une adaptation plus rapide : accélérer l’adaptation dans tous les domaines ;
• intensifier l’action internationale en faveur de la résilience face au changement climatique.

Cette stratégie a pour objectif de définir un cadre pour l’adaptation d’ici 2050 mais ne présente pas de cibles contraignantes au niveau européen, les solutions apportées à l’adaptation climatique restent donc principalement des décisions nationales.

Les principaux acteurs européens de l’adaptation

La DG CLIMA (Directorate-General for Climate Action) de la Commission européenne est à la tête des efforts engagés par la Commission européenne pour lutter contre le changement climatique au niveau européen et international.

Sa principale mission consiste à formuler et mettre en œuvre les politiques et stratégies de l’UE en matière de climat, avec comme ambition que l’UE devienne un continent neutre pour le climat et résilient face au changement climatique d’ici à 2050.

Elle garantit l’intégration de l’action pour le climat dans le budget de l’UE et dans les politiques de l’UE et des États membres.

L'Agence européenne pour l’environnement (AEE) est une agence de l’Union européenne. Sa mission est de fournir des informations fiables et indépendantes sur l’environnement.

L’AEE fournit un vaste éventail d’évaluations, analysant l’état et les tendances de l’environnement, ainsi que les pressions causées par des forces économiques et sociales. Parmi les autres tâches de l’agence on peut citer l’élaboration de scénarios, l’évaluation de politiques et l’assurance qualité des données. L’AEE coordonne le réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (Eionet).

Le Réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (Eionet) fournit des données, des informations et des expertises opportunes et de qualité afin d’évaluer l’état de l’environnement en Europe et les pressions qu’il subit. Il permet ainsi d’informer le public et les décideurs de l’état de l’environnement et d’inciter ces derniers à mettre en œuvre des politiques de protection de l’environnement.

Eionet est un réseau de partenariat entre l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) et ses pays membres et coopérants. Il est composé de l’AEE proprement dite, de plusieurs centres thématiques européens (CTE) et d’un réseau de quelque 1 500 experts de 38 pays employés dans plus de 400 agences nationales pour l’environnement et d’autres organismes fournissant des informations sur l’environnement.  L'AEE est chargée de développer Eionet et de coordonner ses activités avec les points focaux nationaux (PFN) dans les pays. En France, le point focal est le Commissariat général au développement durable (CGDD). Il sert de lien principal avec l'AEE, facilite et coordonne les réseaux d'experts nationaux impliqués dans les activités nationales liées au programme de travail de l'AEE.

Grâce à ce réseau, l’AEE rassemble, traite et rediffuse les données relatives à l’environnement reçues des différents pays, validées à l’échelon national (Réseau Eionet France). Ces connaissances sont disponibles très largement sur le site de l’AEE et servent de base à des évaluations environnementales thématiques et intégrées.

Le Centre commun de recherche (CCR, en anglais Joint Research Centre – JRC) fournit un soutien scientifique et technique à la conception, à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi des politiques européennes. Service de la Commission européenne, le CCR est le centre de référence en matière de science et de technologie. Proche du processus d’élaboration des politiques, il sert l’intérêt commun des États membres tout en étant indépendant des intérêts particuliers, privés ou nationaux.

Principaux outils européens de l’adaptation

La plateforme européenne Climate-ADAPT est une initiative de la Commission européenne, élaborée avec le soutien de la communauté scientifique et politique. Elle permet aux décideurs européens, nationaux, régionaux et locaux d’accéder à un large éventail de ressources pour développer des politiques et des actions d’adaptation pratiques.

Climate-ADAPT, permet d’avoir accès aux informations suivantes :

• changements climatiques attendus en Europe ;
• vulnérabilité des régions, pays et secteurs, aujourd’hui et dans le futur ;
• informations sur les activités et les stratégies d’adaptation nationales, régionales et transnationales ;
• études de cas des options d’adaptation actuelles et futures ;
• outils en ligne d’aide à la planification de l’adaptation au changement climatique ;
• projets de recherche, documents d’orientation, rapports, sources d’information, liens, actualités et événements relatifs à l’adaptation au changement climatique.

Observatoire européen du climat et de la santé. Lancé en février 2021, l'Observatoire est un partenariat entre la Commission européenne, l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) et plusieurs autres organisations. Il vise à aider l'Europe à se préparer et à s'adapter aux impacts du changement climatique sur la santé humaine en fournissant un accès aux informations et aux outils pertinents. Il favorise également l'échange d'informations et la coopération entre les acteurs internationaux, européens, nationaux et non gouvernementaux concernés. L'Observatoire européen du climat et de la santé donne accès à des publications et des rapports, des projets de recherche et de connaissances, des documents d'orientation et des portails d'information liés au climat et à la santé humaine en Europe.

Horizon Europe est le programme-cadre de l'Union européenne pour la recherche et l'innovation pour la période allant de 2021 à 2027. Officiellement lancée le 29 septembre 2021, la Mission « Adaptation au changement climatique et aux transformations sociétales » est un des cinq instruments qui ont été mis en place pour relever une série de grands défis. Décrite dans le plan de mise en œuvre publiée le 29 septembre 2021 par la Commission, la Mission a pour objectif d’aider au moins 150 régions et collectivités européennes à devenir résilientes face au changement climatique d’ici à 2030. La Mission évolue selon trois phases différentes :

• la phase de construction (2021-2023), au cours de laquelle le système de soutien à la Mission est mis en place et quelque 60 à 100 régions et collectivités ont commencé à s’engager pleinement dans celle-ci.
• la phase de déploiement (2024-2027), au cours de laquelle la Mission apportera tous les ajustements résultant de l’évaluation, et activera toutes les autres actions pour déployer son plein potentiel, engageant 50 à 100 autres régions et collectivités.
• la phase de consolidation (2028-2030), au cours de laquelle la Mission développera son héritage et cherchera à maintenir l'élan acquis dans la marche vers la résilience climatique.

Horizon Europe soutient la mission : les ressources potentielles directement disponibles à partir d’Horizon Europe pour la Mission sont estimées à environ 930 M€ pour 2021-2027. En plus du budget de base d’Horizon Europe, la Mission se concentre sur la mobilisation et l’amélioration de l’articulation de financements provenant de diverses sources publiques et privées à différents niveaux (UE, national, régional et local).

Copernicus. Initiative conjointe de l’Agence spatiale européenne (ESA) et, au travers de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), de l’Union européenne, Copernicus est le nom du programme européen d’observation et de surveillance de la Terre, anciennement dénommé GMES (Global Monitoring for Environment and Security). Le programme développe des « services d’intérêt général européen, à accès libre, plein et entier ».

L’un de ces services est le Copernicus Climate Change Service (C3S) destiné à fournir aux États membres les informations climatiques dont ils ont besoin pour mener leur politique d'adaptation au changement climatique.

Confié en novembre 2014, au Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme (ECMWF), le Copernicus Climate Change Service (C3S) soutient la société en fournissant des informations sur le climat passé, présent et futur en Europe et dans le reste du monde. Ce service climatique européen soutient ainsi les politiques d'adaptation et d'atténuation de l'Union européenne en fournissant des informations homogènes et faisant autorité. L’accès aux données et outils climatiques basés sur les meilleures données scientifiques disponibles est libre et gratuit.

Adaptation au changement climatique au niveau international

Au niveau international, la France est Partie à la Convention-cadre sur les changements climatiques, au Protocole de Kyoto, à l’Accord de Paris, ainsi qu’à de nombreux programmes de travail qui abordent la question de l’adaptation au changement climatique. Cependant, et comme les autres États membres, elle n’intervient pas directement en son nom dans ces instances, car elle est représentée par l’Union européenne dans les négociations climatiques internationales.

La Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) 

La CCNUCC a mis en place depuis 1992 un cadre global qui a pour but de faire face au changement climatique et à ses effets.

Créée en 1992 lors du Sommet de la Terre à Rio, la Convention rassemble aujourd’hui 197 Parties (dont la France et l’Union européenne) et fournit un cadre de coopération inter-gouvernemental sur la question du changement climatique et de ses impacts.

Les membres de la CCNUCC se réunissent annuellement lors des Conférences des Parties (COP) pour discuter de sa mise en œuvre.

L’objectif de la Convention est de « stabiliser, […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ». Le texte spécifie également qu’il « conviendra d’atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable ».

La Convention stipule qu’il « incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives ». Ce dernier principe équilibre d’une part, la nécessité pour tous les États de prendre leurs responsabilités face à ce problème global, et d’autre part la reconnaissance d’importantes disparités entre les États en matière de développement économique et d’émissions historiques.

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) synthétise l’état actuel de la science, et fournit des éléments scientifiques et techniques sur lesquels s’appuient les travaux de la CCNUCC.

La Convention reconnaît la vulnérabilité de tous les pays face aux effets du changement climatique et appelle à des efforts spécifiques pour atténuer les conséquences, en particulier dans les pays en développement qui manquent des ressources pour le faire par eux-mêmes.

Dans les premières années de la Convention, l’adaptation a reçu moins d’attention que l’atténuation, étant donné que les Parties étaient à la recherche de plus de certitudes sur les impacts et la vulnérabilité au changement climatique.

Cadre de travail et leviers d’action

Programmes d’action nationaux aux fins de l’adaptation (NAPAs) : la COP7 (novembre 2001, Marrakech, Maroc) a établi le programme de travail des pays les moins développés (Least Developed Countries, LDCs). Le contenu principal des documents NAPAs est une liste des priorités en termes d’activités et de projets d’adaptation.

Le Fonds pour l’Adaptation (AF) a été mis en place par la COP7 pour financer les NAPAs et des projets concrets d’adaptation dans les pays en développement Parties au Protocole de Kyoto, particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique.

Le Programme de travail de Nairobi (NWP) a été mis en place à la COP11 (décembre 2005, Nairobi, Kenya) à travers la décision 2/CP.11. Ce mécanisme, sous l’égide de la Convention, facilite et catalyse le développement et la dissémination de l’information et de la connaissance pour informer et soutenir les politiques et pratiques d’adaptation.

Les Accords de Cancùn réaffirment que l’adaptation doit être abordée avec le même niveau de priorité que l’atténuation. Ces accords, qui ont été adoptés à la COP16 (décembre 2010, Cancùn, Mexique), regroupent un ensemble de décisions et de mécanismes incitant à l’adoption de mesures concrètes : Cadre d’adaptation de Cancùn, Comité pour l’adaptation, Fonds vert pour le climat, portail pour les plans et programmes nationaux d’adaptation, etc.

En tant que partie du cadre d’Adaptation de Cancùn, le Comité pour l’adaptation promeut une action renforcée et cohérente sous l’égide de la Convention, notamment à travers un soutien technique aux parties, un partage d’informations et de recommandations, s’appuyant sur les bonnes pratiques d’adaptation. 

Le Fonds vert pour le climat a pour objectif de soutenir projets, programmes et politiques dans les pays en développement Parties par le biais de fenêtres de financements thématiques.

Les plans nationaux d’adaptations (NAPs) : les Accords de Cancùn ont mis en place un processus permettant aux pays les moins développés (LDCs) et aux pays en développement intéressés de formuler et de mettre en œuvre des NAPs pour identifier et communiquer sur leurs besoins de moyen et long terme en matière d’adaptation.

Le Groupe d’expert des pays les moins développés (LEG), créé par la COP, apporte un appui technique et conseille les pays les moins avancés pour les programmes d’action nationaux aux fins de l’adaptation, le programme de travail relatif aux pays les moins développés et les plans nationaux d’adaptation.

L’Accord de Paris, premier accord international contraignant sur le climat, a été adopté par les 195 États Parties à la Convention à la COP21 (décembre 2015, Paris).

Avec l’Accord de Paris, les États Parties s’engagent dans un nouveau régime climatique où leurs politiques climatiques nationales se retrouvent intrinsèquement liées au cadre de l’action internationale.

Il ne s’agit plus d’imposer par le haut des objectifs aux États mais d’un processus ascendant (bottom-up) où ce sont les contributions déterminées au niveau national (NDCs) et les communications nationales, en somme les politiques climatiques nationales, qui orientent les décisions climatiques au niveau international. 

L’Accord de Paris comporte trois objectifs, détaillés dans l’article 2, pour : 

1. L’atténuation : limiter l’élévation de la température nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et poursuivre l’action pour limiter cette élévation à 1.5°C,
2. L’adaptation : « renforcer les capacités d’adaptation (…) et promouvoir la résilience »,
3. La finance : alignement des flux financiers avec un développement à faible émission de GES.

Les Parties actent la reconnaissance de l’adaptation comme enjeu fondamental dans la lutte en lui consacrant un article entier dans l’Accord de Paris (Article 7). L’article 7 de l’Accord de Paris établit l’objectif mondial d’adaptation : non chiffré, seulement qualitatif, cet objectif consiste à « renforcer les capacités d'adaptation, à accroître la résilience aux changements climatiques et à réduire la vulnérabilité à ces changements, en vue de contribuer au développement durable et de garantir une riposte adéquate en matière d'adaptation dans le contexte de l'objectif de température énoncé à l'article 2 ». En d’autres termes, il demande aux Parties de prendre des mesures permettant aux sociétés humaines et aux écosystèmes de faire face aux impacts du changement climatique, actuels et futurs. Les pays en développement, qui demandaient explicitement un objectif d’adaptation chiffré, voire financier, réclamaient depuis la COP21 d’opérationnaliser l’objectif mondial d’adaptation c’est-à-dire d’établir des approches permettant d’évaluer la progression globale vers l’objectif. Cette demande trouve sa réponse lors de la COP26 de Glasgow où les Parties décident d’établir un programme de travail pour s’entendre sur ce que recouvre l’objectif mondial d’adaptation et la façon de le rendre opérationnel. Ainsi est établi le programme de travail de Glasgow-Sharm el-Sheik , dit GlaSS, pour deux ans (soit 8 ateliers). Il trouve sa conclusion à Dubaï dans l’établissement de l’UAE Framework for Global Climate Resilience.

UAE Framework for Global Climate Resilience

Le cadre définit deux sets de cibles, que les Parties sont appelées à atteindre à leur initiative (country-driven manner), de façon volontaire et en prenant en compte leurs circonstances nationales. 
-    Sept cibles dites thématiques (paragraphe 9 de la décision). Elles fixent des objectifs qualitatifs à atteindre d’ici 2030 et après dans différents secteurs : l’eau, l’agriculture et l’alimentation, la santé, les écosystèmes, les infrastructures, le protection sociale et la réduction de la pauvreté, et l’héritage culturel . 
-    Quatre cibles dites dimensionnelles, qui correspondent aux quatre étapes du cycle politique et/ou itératif de l’adaptation. Elles fixent des objectifs à atteindre d’ici 2030 en matière d’évaluation des risques, des impacts et de la vulnérabilité, de planification, de mise en œuvre, et de suivi, d’évaluation et d’apprentissage. Une sous-cible est dédiée spécifiquement à l’établissement de systèmes d’alerte précoce à l’horizon 2027 pour répondre à l’appel du SGNU.

-    UAE-Belém Work Programme on indicators
Enfin, le cadre lance un programme de travail de deux ans sur les indicateurs nécessaires pour suivre les progrès vers la réalisation des cibles, le UAE-Belém Work Programme on indicators. Celui-ci n’est donc qu’un élément de mise en œuvre du UAE Framework for Global Climate Resilience.
Il doit identifier les indicateurs existants ainsi que les éléments quantifiés pour ces cibles, et si nécessaire, peut en développer de nouveaux.