Adaptation des territoires aux évolutions du littoral

Le Mercredi 1 février 2023

Particulièrement attractifs, les territoires littoraux subissent d’importantes pressions anthropiques notamment liées à une croissance démographique croissante et une forte concentration d’enjeux socio-économiques. Ces territoires, riches d’une diversité écologique et paysagère exceptionnelle, sont également exposés à des dynamiques d’érosion entraînant un recul du trait de côte auxquelles peuvent s’ajouter des risques de submersion marine. Désormais cette fragilité est accentuée par les effets du changement climatique (élévation du niveau moyen de la mer et augmentation de la fréquence et de l’intensité des événements météorologiques). La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (SNGITC) adoptée en 2012 vise à anticiper l’urgence de demain et faciliter l’adaptation des territoires à ces changements. Elle a vocation à renforcer la résilience des espaces littoraux en maîtrisant à long terme l’occupation du rivage dans les territoires exposés et en s’appuyant sur le rôle des milieux naturels côtiers, véritables atouts pour atténuer l’effet des phénomènes naturels (submersion marine, érosion, inondation, etc.). La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a consacré l’existence de cette stratégie et a mis en place des outils à disposition des collectivités territoriales pour adapter leur action en matière d'urbanisme et leur politique d'aménagement au recul du trait de côte.

La Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte

En 2012, le gouvernement a adopté la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (SNGITC). Cette stratégie ambitieuse vise à guider l’ensemble des acteurs du littoral vers une gestion plus durable pour une plus grande résilience de ces territoires face aux effets du changement climatique. Depuis lors, l’État prône un changement de paradigme : "Vivre avec la mer plutôt que contre elle" et opter pour des projets de territoires résilients s’appuyant notamment sur les services rendus par les écosystèmes.

L’objectif de la SNGITC est de favoriser une meilleure anticipation des évolutions du littoral pour faciliter l’adaptation des territoires à ces changements, en repensant l’aménagement du littoral et l’organisation territoriale des zones côtières.
Dans ce cadre, l’Etat porte la volonté d’accompagner les territoires littoraux dans leur recomposition spatiale en développant les outils nécessaires, en renforçant la connaissance et en facilitant l’information et la mobilisation de tous.

La SNGITC constitue un véritable cadre de référence qui définit des principes communs pour la gestion des zones côtières, en particulier :

  • l’anticipation et l’adaptation sur le long terme aux évolutions naturelles du littoral ;
  • la prise en compte simultanée des défis socio-économiques et environnementaux imposés par l’accélération et l’amplification du recul du trait de côte ;
  • l’élaboration de projets de territoire et de documents de planification cohérents et concertés, aux échelles spatiales et temporelles pertinentes ;
  • l’intégration des écosystèmes côtiers dans la définition de solutions adaptées ;
  • l’amélioration et le partage des connaissances sur les écosystèmes côtiers et leurs perspectives d’évolution.

La SNGITC promeut le développement de projets de territoire dans le cadre de stratégies territoriales pour la gestion du trait de côte :

  • aux échelles temporelles et spatiales pertinentes ;
  • en associant l’ensemble des parties prenantes aux différentes phases d’élaboration ;
  • sur la base d’informations partagées et d’une analyse des différents choix possibles tenant compte des enjeux identifiés ;
  • en veillant à la prise en compte des écosystèmes côtiers et des fonctions qu’ils assurent.

Au niveau national, afin d’assurer la cohérence et la coordination des actions mises en œuvre, des programmes d’actions sont définis périodiquement. Deux programmes d’actions consécutifs ont permis :

Les deux programmes d’actions ainsi que des données disponibles sur le trait de côte et les informations détaillées sur la SNGITC sont accessibles sur le site Géolittoral.

Trait de côte, limite entre la terre et la mer

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Le trait de côte est la limite entre la terre et la mer.
Les littoraux sont très attractifs, ils concentrent des enjeux socio-économiques mais aussi écologiques. En métropole, 1/4 du littoral est soumis à des phénomènes d'érosion. Conséquence : le trait de côte recule. Poura dapter les territoires littoraux à ce phénomène, des solutions fondées sur la nature peuvent être efficaces.

Le trait de côte, qu’est-ce que c’est ?

Le trait de côte est une notion souple, dépendante du sujet étudié et de sa représentation (limite géographique sur une carte, suivi des mouvements de sédiments, diagnostic d’un territoire littoral, etc.). Selon la définition donnée par le SHOM (Service hydrographique et océanographique de la marine), le trait de côte représente « la ligne portée sur la carte séparant la terre et la mer. Sur la carte marine, c’est le plus souvent la laisse de haute mer (ligne mince et ondulée formée de sable fin, de débris de coquilles, de petits morceaux d’algues…, laissée par les vagues), qui marque la limite supérieure atteinte par leur mouvement sur la plage ». Il s’agit là d’une délimitation principalement géographique marquant la séparation de l’espace maritime avec l’espace terrestre. Lorsque l’objectif est d’étudier ses fluctuations et leurs impacts sur les enjeux environnementaux, sociaux et économiques des littoraux, le trait de côte constitue moins une ligne qu’une bande côtière de largeur variable, qui intègre des facteurs à la fois humains, climatiques, géologiques, écologiques, socio-économiques, mais aussi historiques et culturels.

La loi Climat et résilience et l'adaptation des territoires sur le recul du trait de côte

L’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte constitue un objectif majeur du gouvernement, réaffirmé lors du quatrième Conseil de défense écologique réuni en février 2020, qui, dans le sens de la SNGITC, a décidé le renforcement du soutien de l’État en faveur de la recomposition spatiale et de la valorisation des écosystèmes par le développement de solutions fondées sur la nature ainsi que la mise en place de nouvelles mesures pour faire face à l’érosion du trait de côte.

Cette décision a ouvert la voie aux réflexions et consultations qui ont abouti aux dispositions relatives à la gestion du trait de côte de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience.

Le volet trait de côte de la loi Climat et Résilience (chapitre "Adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique") repose sur quatre priorités inscrites dans les codes de l’environnement et de l’urbanisme :

  • connaître l’évolution du recul du trait de côte ;
  • décliner les outils juridiques nécessaires pour gérer les biens existants particulièrement vulnérables ;
  • encadrer le régime des nouvelles constructions ;
  • permettre la recomposition spatiale.

La loi Climat et Résilience reconnaît en outre l’existence de la SNGITC qui sera dorénavant établie par décret.

Décryptage

Le changement climatique remet en question l’occupation et l’usage de certains territoires par l’aggravation des phénomènes naturels qui les affectent : érosion du trait de côte, exhaussement du niveau moyen des mers, augmentation de la fréquence des aléas naturels (inondations, pluies intenses, retrait des argiles). La recomposition de ces territoires est une nécessité pour soustraire progressivement les activités, les biens et les personnes de ces menaces, tout en maintenant le plus longtemps possible les activités sur les secteurs impactés. Cette recomposition peut être envisagée comme une opération d’aménagement dont la réalisation peut s’étendre sur plusieurs années, voire décennies.

Les dispositions de la loi Climat et Résilience visent à protéger les populations tout en permettant le développement du territoire. Le volet trait de côte de la loi se fonde notamment sur la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte élaborée en 2012 et actualisée en 2017, importante pour l’action publique de l’Etat et des collectivités territoriales. La loi va plus loin en proposant les outils techniques juridiques et financiers nécessaires aux élus pour mettre en place une stratégie d’adaptation.

La connaissance de l’évolution du recul du trait de côte à 30 ou 100 ans est un élément clé pour pouvoir orienter les documents d’aménagement et d’urbanisme. Comme le prévoit la loi, les collectivités favorables identifiées par décret, vont donc s'engager en premier lieu dans l'élaboration de cartes de projection de recul du trait de côtes pour leur territoire.

Pour les aider, des recommandations nationales pour l’élaboration de cartes locales ont été élaborées par le Cerema et le BRGM sous le pilotage du ministère dans ses différentes composantes (aménagement, environnement et risque). Un cahier des charges type pour mener les appels d’offres ad hoc sera également proposé au début de l’année 2023. Enfin, des réunions d’informations nationales ou locales s’organisent.

Sur la base des cartographies de recul du trait de côte intégrées dans les documents d'urbanisme, les communes établiront les règles adaptées à leurs territoires pour gérer, en tenant compte de la connaissance du risque, les constructions existantes ou les projets futurs.

Elles pourront mobiliser les outils nouveaux de la loi pour la recomposition spatiale liée au trait de côte :

  • le droit de préemption permet aux collectivités territoriales de racheter des biens exposés dans un but de d’éloignement des populations des zones à risques et de renaturation ;
  • les compétences élargies au recul du trait de côte des EPF – établissement public foncier – permet leur mobilisation pour l’acquisition du foncier et le portage des terrains pour le compte des collectivités territoriales, au côté du Conservatoire du littoral déjà actif sur le sujet ou d'autres organismes de foncier public.

Enfin, l’ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022 relative à l'aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte définit le bail réel d’adaptation à l’érosion côtière (BRAEC), une méthode d'évaluation des biens adaptée ainsi que des dérogations exceptionnelles et encadrées à la loi littorale qui peuvent s’appliquer sur ces communes.

Les contrats de projet partenarial d’aménagement

Les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) sont des outils opérationnel d’aménagement visant à accélérer les projets de territoire et à favoriser la réalisation d’opérations d’aménagement. Cette nouvelle forme de contrat entre l’Etat et un ou plusieurs établissements publics ou des collectivités territoriales formalise un partenariat engageant les collectivités, l’État et, le cas échéant, ses opérateurs ainsi que les parties prenantes, en vue de la concrétisation d’actions ou d’opérations d’aménagement.

Le PPA fixe une feuille de route qui ordonnance les interventions et les responsabilités des parties prenantes ainsi qu’un plan de financement de l’ensemble des actions. Il ouvre un soutien en ingénierie, une expertise préalable à la contractualisation ou un accompagnement à la mise en œuvre opérationnelle des projets ainsi qu’un soutien financier de l’Etat à tout ou partie des actions du contrat. A l’initiative de la collectivité pilote signataire du PPA, il peut par ailleurs prévoir la délimitation d’un périmètre de grande opération d’urbanisme (GOU), cadre juridique exorbitant du droit commun destiné à faciliter et accélérer l’opération d’aménagement.

Suite au conseil de défense écologique du 12 février 2020, une expérimentation a été lancée visant à enclencher des opérations de recomposition de territoires soumis à l’érosion, dans le cadre de contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA). La communauté de communes de Coutances mer et bocage, la communauté de communes du Médoc Atlantique et la communauté d’agglomération du Pays basque ont signé avec l’Etat des PPA, pour débuter des opérations de délocalisation de biens et d’activités (communes de Gouville-sur-mer, Lacanau et Saint-Jean-de-Luz).

La loi Climat résilience fait du PPA un outil clef des opérations de recomposition des territoires en facilitant l’intervention des EPF et en permettant des dérogations mesurées à la loi littoral.

L’accompagnement des collectivités territoriales

Le ministère chargé de la transition écologique s’est appuyé sur l’expertise technique et scientifique du BRGM et du Cerema pour mettre à la disposition des collectivités concernées des recommandations nationales pour l’élaboration des cartes locales prévues par la loi. Ce document est librement mis à disposition sur le site Géolittoral.

Parallèlement, des présentations techniques et séances d’information du document de recommandations sont organisées à destination des services des collectivités intéressées.

En complément, un cahier des charges type sera diffusé pour faciliter le recrutement des bureaux d’études par les collectivités.

La mobilisation des établissements publics fonciers (EPF) et du Conservatoire du littoral pour l’acquisition du foncier et le portage des projets pour le compte des collectivités territoriales sera encouragée. Les EPF ont vu leur compétence renforcée par la loi Climat et résilience. Ils constituent un acteur ancré dans les territoires pour épauler les collectivités afin de développer une stratégie foncière (acquisition, renaturation et repli stratégique).

Pour accompagner au plan financier les communes volontaires et particulièrement vulnérables au recul du trait de côte des moyens de l’Etat sont d’ores et déjà mobilisés. Des enveloppes de crédits dédiées ont été ouvertes pour soutenir les premiers travaux liés à la réalisation des cartes locales d’exposition au recul du trait de côte (soutien financier de l’Etat jusqu’à 80%) ainsi que pour la mise en œuvre de projets partenariaux d’aménagement (PPA).

Les premiers travaux ont d’ores et déjà debuté avec le plan France relance 2021-2023 qui prévoit une enveloppe de 10 millions d’euros pour trois PPA trait de côte pilotes engagés dans cette démarche dès 2021. Il s’agit de la communauté de communes de Coutances mer et bocage (site de Gouville-sur-Mer et d’Agon-Coutainville), la communauté de communes Médoc Atlantique (site de Lacanau-Océan), la communauté d’agglomération du Pays-Basque (site de Saint-Jean-de-Luz).

Pour l’avenir et à compter de cette année, une partie de l’enveloppe nationale des PPA est réservée à l’accompagnement de la recomposition spatiale face au recul du trait de côte soit 5M€ par an.
De manière exceptionnelle, dans le plan tourisme, nous bénéficions sur 3 ans (2022-2024) de 4M€ pour accompagner les diagnostics des campings exposés à l'érosion marine.

Enfin, une enveloppe du Fonds vert complète ce dispositif à partir de 2023. Il sera notamment mobilisable pour les cartes locales de projection du recul du trait de côte, pour les PPA et pour les diagnostics concernant l’hôtellerie de plein air via ‘démarches simplifiées’.

La secrétaire d’état à l’écologie a ouvert une réflexion concertée pour une période d'un an afin d’élaborer un modèle de financement de la recomposition du littoral soumis au recul du trait de côte.

Géolittoral : le portail de la mer et du littoral

Géolittoral présente les données géolocalisées du ministère de la Transition écologique sur la mer et le littoral français, de métropole et d’outre-mer. Des informations détaillées sur la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et les actions mises en œuvre y sont accessibles. Un espace important est également dédié au sentier du littoral français, qui disposait en 2012 de plus de 4600 km de linéaire ouvert au public. Des données et informations complémentaires sont aussi disponibles sur le site de "L'environnement en France" (REE).

Le littoral français en chiffres

  • 20 000 km de littoral français dont 22 % des zones côtières soumises à un phénomène d’érosion. Aucune région côtière française n’est épargnée par le phénomène de recul du trait de côte.
  • 650 km de littoral en recul, dont 270 km à une vitesse moyenne de 50 cm par an.
  • 17 % des côtes artificialisées en France métropolitaine et 12 % dans les régions et territoires d’outre-mer.
  • Une densité de population sur les côtes actuellement 2,5 fois plus élevée que la moyenne nationale, avec une tendance d’évolution prévue à la hausse.
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