Le comité pour l’économie verte

• Le comité pour l’économie verte est présidé par Dominique Bureau. Sa réunion d’installation s’est tenue le 9 février 2015.
• Rapport "Comment construire la fiscalité environnementale pour le quinquennat et après 2022 ?" : Présidente Bénédicte Peyrol, députée de l'Allier.
• Rapport " Les instruments incitatifs pour la maîtrise de l'artificialisation des sols" : Présidentes Anne-Catherine Loisier, sénatrice de la Côte-d'Or, et Anne-Laurence Petel, députée des Bouches-du-Rhône.

• Artificialisation des sols - Philippe Billet, professeur à l’université Jean Moulin – Lyon 3, directeur de l’institut de droit de l’environnement de Lyon
• Déchets - Matthieu Glachant, professeur à Mines ParisTech et directeur du Cerna (centre d’économie industrielle et de finances de Mines ParisTech)
• Énergie - Katheline Schubert, professeur d’économie, université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, directrice du Magistère d’économie
• Eau et biodiversité - Stéphan Ambec (INRA-TSE) et Harold Levrel (AgroParisTech et CIRED)

• Assemblée nationale - Martial Saddier, Arnaud Leroy et Jacques Krabal
• Sénat - Fabienne Keller, Evelyne Didier et N.
• Parlement européen - Gilles Pargneaux et Yannick Jadot
• Conseil économique, social et environnemental - Gaël Virlouvet
• ARF - Jean-François Debat
• ADF - Thierry Carcenac et Bernard Fialaire
• AdCF - Nicolas Portier
• AMF - Michel Bourgain et Denis Merville
• MEDEF - Alain Damais, Eric Samson et Jean Pelin
• CGPME - Pascal Labet et Sandrine Bourgogne
• UPA - Alain Chouguiat
• FNSEA - Jean-Bernard Bayard et Christiane Lambert
• CFTC - Patrice Le Roue
• FO - Yves Gicquel et Etienne Defrance
• CFE-CGC - Georges Louis
• CGT - Pierrette Crosemarie et Daniel Geneste
• CFDT - Philippe Le Clezio et Emmanuel Mermet
• Les Amis de la Terre - Claude Bascompte
• ESF - Jean-Yves Leber
• LPO - François Letourneux
• FNE - Bruno Genty
• FNH - Denis Voisin
• Réseau action climat - Lorelei Limousin
• WWF - Philippe Germa
• Humanité et biodiversité - Bernard Labat
• CLCV - François Carlier
• UNAF - Dominique Allaume-Bobe
• CNAJEP - Benoît Mychak
• Assemblées consulaires - Philippe Dutruc
• UFC Que choisir - Alain Bazot
• AFEP - Nicolas Boquet
• Économie sociale et solidaire - Mathieu Taugourdeau

• François-Robert Grémont
• Richard Lavergne

Le comité pour l’économie verte, en privilégiant la recherche du consensus, produit deux types d’avis : avis de diagnostic et des avis de recommandations.

Suite aux Assises de l'eau qui se sont déroulées entre novembre 2018 et juin 2019, le Comité pour l’économie verte avait reçu mandat pour travailler sur la question des redevances des Agences de l’eau. A cette fin, un groupe de travail a été constitué sous la présidence de M. Alain Richard, sénateur du Val d’Oise, et de M. Christophe Jerretie, député de Corrèze. Le rapport de synthèse et de propositions des présidents a été
examiné en séance plénière du Comité le 25 janvier 2022 et adopté au consensus.

• Pour élargir à la biodiversité la fiscalité des agences de l’eau (pdf - 1.15 Mo)
• Avis sur le rapport pour élargir à la biodiversité la fiscalité des agences de l’eau (pdf - 96.58 Ko)

L'avis du Comité pour l'économie verte concernant ce rapport a été rédigé suite à la réunion plénière et approuvé par accord tacite à l'issue d'une consultation par voie électronique.

Cet avis a été établi suite à la réunion plénière du 15 janvier 2020, qui a auditionné les auteurs du rapport de la mission IGF-CGEDD, « Green budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale », et pris connaissance des travaux engagés sur ce sujet par le gouvernement dans la perspective du projet de loi de finances 2021. Il a été approuvé par accord tacite à l'issue d'une consultation par voie électronique.

• La budgétisation environnementale (pdf - 87.12 Ko)

Ce rapport a été examiné en séance plénière du CEV le 13 février 2019 et adopté au consensus. Ses conclusions ont été présentées au ministre d’Etat, ministre de la Transition écologique et solidaire lors de cette même séance.

• Les enjeux de l’artificialisation des sols : diagnostic (pdf - 2.42 Mo).

Avis du 11 mai 2017^[1]

Dans le cadre de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, a été confiée au Comité pour l’économie verte une réflexion de fond sur la stratégie fiscale de l’État et sur les instruments économiques susceptibles d’inciter à une meilleure préservation des écosystèmes marins et d’accompagner le développement durable des activités maritimes.

Cet avis a fait l’objet de travaux très approfondis dans le groupe de travail, présidé par Katheline Schubert, car c’est la première fois que ce sujet était abordé systématiquement sous cet angle. Il examine à la fois des domaines où les pressions sur l’environnement sont les plus visibles et prégnantes, et des sujets plus émergents. Il s’attache à qualifier systématiquement les enjeux à prendre en compte pour assurer une gestion durable, en analysant ces pressions, l’état des ressources considérées ainsi que les politiques existantes. De manière générale, ceci conduit à constater les besoins de meilleure orientation des comportements ou choix des différents acteurs concernés, donc d’approche économique en vue de renforcer la cohérence d’ensemble et l’efficacité de la gestion de la mer et du littoral dans une logique de prévention. Allant au-delà des analyses existantes sur les conditions de financement des politiques, il s’intéresse au rôle que pourrait jouer les instruments économiques, notamment la fiscalité incitative, à partir du constat que les instruments existants sont aujourd’hui trop disparates pour orienter efficacement les comportements. La mise en œuvre des orientations qu’il propose pour assurer l’essor d’un pilier incitatif en ce domaine doit être vue comme s’inscrivant dans la durée, avec en perspective des tensions accrues, nécessitant un élargissement des instruments d’évaluation, de gestion et de régulation en ce domaine pour des politiques efficaces et soutenables.

I. Diagnostic

Un fort développement démographique et des activités économiques liées à la mer et au littoral est attendu dans les 15 prochaines années

À l’horizon 2030, de nombreux secteurs d’activité liés à la mer auront probablement une croissance supérieure à celle de l’économie mondiale prise dans son ensemble, dans un contexte de forte croissance démographique sur les littoraux. Selon l’OCDE, la valeur ajoutée brute mondiale des activités maritimes représente 1 500 milliards de dollars en 2010 et pourrait être multipliée par deux d’ici 2030^[2]. Le tourisme littoral et maritime constituerait la source principale de cette richesse (26 %), suivi de l’exploration et de la production pétrolière et gazière en mer (21 %) et des activités portuaires (16 %) dans un contexte de développement du transport maritime^[3] La stratégie française pour la mer et le littoral met par ailleurs l’accent sur le développement de l’aquaculture et des énergies renouvelables en mer.

Ces activités, ainsi que d’autres activités émergentes, sont essentielles à la croissance économique et au développement des territoires. Cependant, elles peuvent s’accompagner de pollutions et de pressions sur les milieux marins et littoraux qui s’ajoutent à celles causées par les activités terrestres et dont les coûts pour la société française sont importants. De plus, les espaces maritimes et littoraux sont particulièrement exposés aux effets des changements climatiques^[4].Cela fait de la maîtrise de leurs impacts environnementaux un enjeu essentiel, d’autant que les activités économiques liées à la mer et au littoral sont souvent dépendantes de l’état de ces milieux ou des ressources associées, comme c’est le cas, par exemple, pour la pêche et le tourisme.

Le Comité pour l’économie verte a choisi de distinguer particulièrement six pollutions et pressions qui représentent des enjeux environnementaux et économiques prioritaires ou émergents^[5]. Sans préjuger de leur importance relative, ce sont :

• l’artificialisation du littoral,
• les pressions associées à la pêche maritime de loisir,
• l’eutrophisation des écosystèmes côtiers,
• la pollution des milieux marins et littoraux par les plastiques,
• la pollution de l’air engendrée par le transport maritime,
• la pollution sonore des milieux marins.

1° L’artificialisation du littoral

L’artificialisation du littoral métropolitain est particulièrement importante et se poursuit. En 2012, la part des territoires artificialisés des communes littorales s’élevait à 14,6 % contre 5,5 % dans l’arrière-pays et en métropole, soit 2,6 fois plus^[6]. Entre 2006 et 2012, 0,3 % de la surface totale des communes littorales a été artificialisé, soit 2 fois plus que la moyenne métropolitaine^[7]. Sur la période 1990-2012, la construction de logements y est 3 à 4 fois plus élevée qu’en métropole^[8], révélant une pression nettement plus forte que la moyenne métropolitaine, notamment en milieu rural et périurbain^[9].

Du fait de la pression foncière, on observe un enchérissement des logements et des terrains à bâtir sur l’ensemble du littoral^[10]. Cela se traduit par un report de l’artificialisation dans les terres qui se manifeste par le fait que la construction dans les communes non-littorales des contours littoraux augmente sensiblement^[11] et s’accompagne d’une augmentation des migrations pendulaires.

Par ailleurs, l’activité touristique dans les espaces littoraux constitue une source d’artificialisation additionnelle et très significative. En 2012, la capacité d’accueil touristique des communes littorales métropolitaines s’élèverait ainsi à 7,8 millions de lits, soit 8 850 lits par commune. C’est plus que le nombre d’habitants par commune littorale et plus de 15 fois la moyenne hexagonale^[12]. Les trois quarts de ces capacités d’accueil correspondent aux résidences secondaires, très nombreuses sur le littoral métropolitain, où elles représentent près de 3 logements sur 10 et continuent à se développer. Entre 1982 et 2006 la population littorale a crû moins fortement que le nombre de résidences secondaires, ce qui suggère une augmentation de la proportion des résidences secondaires dans les logements sur le littoral sur cette période^[13]. Le quart restant^[14] correspond à la capacité d’accueil hôtelière et, pour l’essentiel, des campings^[15]. Ces flux saisonniers imposent par ailleurs un dimensionnement d’autres infrastructures^[16] coûteux et consommateur d’espace. Enfin, dans certaines zones, la cabanisation constitue un enjeu sensible^[17] avec des résidences mobiles de loisir et les résidences légères de loisir, normalement mobiles, implantées durablement au sol sur des terrains non-constructibles au sens de la loi « Littoral ».

L’artificialisation se fait au détriment des espaces agricoles et naturels. Elle constitue une source de destruction importante de biodiversité. L’artificialisation peut aussi perturber le fonctionnement des milieux naturels par la fragmentation des espaces. Les espaces littoraux constituent par ailleurs des espaces naturels particulièrement sensibles (zones humides et milieux aquatiques). Si certains espaces remarquables sont bien conservés (Camargue, baie de Somme)^[18], les habitats littoraux d’intérêt communautaire^[19] sont ceux dont l’état de conservation apparaît le plus dégradé^[20]. L’artificialisation a des impacts socio-économiques à travers la destruction de zones fonctionnelles halieutiques (vasières, etc.), la disparition des terres agricoles et l’économie locale qui y est attachée, la dégradation des paysages avec des impacts possibles sur l’attractivité touristique, la capacité des écosystèmes à réguler les risques côtiers et l’érosion du trait de côte de long terme. Elle accroît par ailleurs les enjeux dans des espaces soumis à l’érosion et au risque de submersion marine. Ces impacts demeurent peu évalués à l’échelle nationale.

Pour maîtriser l’artificialisation, la planification constitue un premier instrument de politique publique, très employé en France et en particulier sur le littoral où la quasi-totalité des communes dispose d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme^[21]. Cet instrument autorise cependant l’urbanisation. Par ailleurs, la loi « Littoral » permet d’éviter les constructions dans certains espaces (bande des 100 m, espaces remarquables, etc.) et impose de construire dans la continuité de l’existant.

L’action du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) permet de soustraire de manière pérenne des espaces naturels à la pression foncière, principalement à travers leur acquisition foncière^[22]. De nombreux autres dispositifs de protection existent comme les Parcs nationaux (parc des Calanques, Port Cros), les parcs régionaux (PNR Narbonnaise), le dispositif Natura 2000. Ceux-ci constituent, à des degrés divers, des instruments permettant de limiter l’artificialisation d’espace naturels. Les programmes d’actions pour les milieux marins prévoient par ailleurs un ensemble de mesures visant à intégrer l’environnement marin dans les politiques d’aménagement (M022-NAT2).

Cependant il convient d’anticiper la poursuite de l’artificialisation du littoral et les perspectives de croissance démographique sur ces espaces^[23] ainsi que de croissance des activités touristiques et portuaires sur le littoral.

2° La pêche maritime de loisir

La pêche maritime de loisir (pêche à pied, pêche du bord, pêche embarquée et chasse sous-marine) représente une activité conséquente qui concerne plus de 2 millions de Français^[24] et qui s’accompagne de retombées économiques^[25]. Elle peut cependant impacter les écosystèmes marins et littoraux et représenter des prélèvements non-négligeables sur des ressources dont l’abondance est aujourd’hui compromise. En 2011, ceux-ci étaient ainsi estimés à 5 % des volumes de la pêche professionnelle en métropole^[26]. Pour certaines espèces prisées comme le bar, le prélèvement par la pêche de loisir peut constituer une pression sur la ressource allant jusqu’à près de 80 % du volume des pêches professionnelles^[27]. La pêche à pied reste, quant à elle, majoritairement récréative. Des études ponctuelles révèlent que les volumes concernés peuvent être importants^[28] et les experts rapportent ainsi des cas localisés de surpêche^[29] qui ont nécessité des mesures de gestion spécifiques.

La pêche maritime de loisir est traditionnellement associée à un principe de liberté d’accès à la ressource. Contrairement à ce qui est prévu pour la pêche en eau douce, la réglementation française ne contraint les pêcheurs plaisanciers en mer ni à adhérer à une association agréée ni à s’acquitter d’une redevance. Elle soumet par contre ces activités au respect des règles de droit international, européen, national et régional^[30]. Si la pêche maritime de loisir n’est pas soumise au régime de quotas au même titre que la pêche professionnelle, des quotas de prises journalières peuvent néanmoins exister pour certaines ressources^[31] et des régimes d’autorisation annuels, dont la base légale existe pour la pêche maritime de loisir depuis 2010, ont été mis en place pour deux stocks (l’espadon de Méditerranée et le thon rouge en Atlantique)^[32]. En effet, le principe de liberté d’accès ne peut ignorer les risques de surexploitation de ces ressources. Dans cette perspective, la création d’une Charte sur la pêche de loisir contenant les principes pour une pêche de loisir durable et respectueuse de l’environnement à la suite des discussions amorcées lors du Grenelle de la Mer a constitué un progrès^[33]. Cependant, il convient de renforcer cette dynamique, eu égard à la vulnérabilité accrue des ressources et milieux concernés (espèces, habitats et écosystèmes en constituant le support).

Certaines mesures des programmes d’actions pour les milieux marins de premier cycle devraient renforcer l’encadrement et le suivi de la pêche maritime de loisir. Au niveau national, une mesure prévoit la mise en œuvre de mesures de gestion pour certaines espèces, dont le bar^[34]. Sur l’ensemble de la façade Atlantique, une mesure prévoit de renforcer la cohérence de la réglementation de la pêche de loisir^[35]. En Méditerranée, une mesure prévoit de renforcer la prise en compte du repos biologique des espèces locales dans les textes réglementaires sur la pêche professionnelle et de loisir^[36]. Par ailleurs, sur la façade Manche-Mer du Nord, deux mesures portent spécifiquement sur la pêche à pied. La première vise à la création de zones de jachère de pêche à pied^[37] et la seconde vise à instaurer un observatoire des activités de pêche à pied^[38]. La mise en œuvre de ces mesures reste compliquée compte-tenu d’une faible acceptation sociale.

En ce qui concerne les ressources biologiques prélevées dans le cadre des activités de loisir, les diagnostics de prélèvements excessifs demeurent donc actuellement limités et, pour les cas identifiés, des mesures visent à y pallier. Cependant, et pour la plupart des ressources, les dispositifs de suivi demeurent localisés et ponctuels. Compléter et pérenniser ces dispositifs constitue donc un enjeu fort pour assurer la soutenabilité des prélèvements et une bonne gestion des ressources concernées.

3° L’eutrophisation des milieux côtiers

La réduction de l’eutrophisation des écosystèmes constitue un enjeu écologique tant au sens de la Directive cadre sur les milieux marins (DCSMM) que de la Directive cadre sur l’eau (DCE). Les cas d’eutrophisation catastrophiques sur le plan écologique (« zones mortes ») restent néanmoins rares et confinés à certains espaces (baie de la Vilaine en 1982, lagunes méditerranéennes notamment). Actuellement, les façades atlantiques, de Manche et de Mer du Nord recueillent environ 85 % des apports de nitrates en métropole pour 70 % des milieux côtiers^[39]. Ce phénomène y entraîne des dégradations écologiques importantes. Les observations récentes sont néanmoins encourageantes : dans les cours d’eau, en dépit d’une année 2014 plutôt pluvieuse, les teneurs en nitrates et les flux de nitrates et de phosphore s’écoulant du continent à la mer ont baissé par rapport à leur niveau de 2013. La tendance n’est toutefois pas significative à ce stade^[40].

Selon les dernières données présentées sur le site du ministère de l’environnement, la moitié des eaux côtières sont en bon état écologique et 37,4 % complémentaires en état ou potentiel moyen. Plus de 66,5 % sont en bon état chimique, mais 7,3 % en mauvais état (26,3 % en indéterminé).

Au-delà des enjeux écologiques, les coûts liés à l’eutrophisation sont certainement importants, avec des impacts potentiels forts pour les activités économiques elles-mêmes. Les échouages d’algues vertes sur les plages du littoral dégradent le cadre de vie et constituent des risques sanitaires. On estime par exemple le coût en termes de tourisme sur le littoral entre 70 et 100 millions d’euros^[41], auquel viennent s’ajouter des coûts de ramassage des algues vertes supportés par les collectivités, parfois impactant^[42] et non quantifiables précisément à ce jour (et qui n’offrent qu’une vision incomplète des efforts entrepris pour la gestion de ce problème). Ce phénomène présente également des conséquences sur les activités primaires côtières (ex : colmatage des filets de pêche et des tables ostréicoles, ...). En outre-mer, des échouages importants de sargasses sont à l’origine de coûts de ramassage importants.

L’eutrophisation résultant essentiellement des activités à terre, il n’existe pas de mesure mises en œuvre dans le cadre des programmes d’actions pour les milieux marins (PAMM). Les programmes constitués dans le cadre de la directive cadre sur l’eau (DCE) contiennent cependant des mesures visant à limiter l’eutrophisation des milieux aquatiques.

Le Comité relève par ailleurs que la loi biodiversité votée en août 2016 rend les objectifs environnementaux adoptés dans les PAMM opposables aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), assurant ainsi la prise en compte des enjeux liés à la mer dans la conception des programmes de mesures sur les différents bassins versants. La nature des mesures à prendre n’est cependant pas encore définie. Il faut également noter que prochainement seront annoncés les résultats de l’expertise scientifique collective (ESCO) Eutrophisation, en cours de finalisation, qui devrait comporter une identification des nombreux facteurs de l’eutrophisation (azote, phosphore, matière en suspension MES…) et fournir des résultats quant aux efforts notamment menés par les agriculteurs pour lutter contre les pollutions de l’eau^[43].

Il faut enfin rappeler que la Commission européenne a récemment validé le nouveau programme d’actions national à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole. Ce programme très complet comporte les périodes d’interdiction d’épandage, les capacités de stockage minimale des effluents d’élevage, les règles de limitation de l’épandage des fertilisants azotés afin de garantir l’équilibre de la fertilisation azotée, les modalités d’établissement du plan de fumure prévisionnel et du cahier d’enregistrement des pratiques permettant de s’assurer de l’équilibre de la fertilisation azotée, la limitation de la quantité d’azote contenue dans les effluents d’élevage pouvant être épandue annuellement par chaque exploitation, les conditions d’épandage à respecter et les obligations en termes de couverture des sols pour éviter les fuites d’azote au cours des périodes pluvieuses. 

Depuis la fin des années 1980, on assiste ainsi à une diminution très significative des rejets des stations d’épuration et, en parallèle, une amélioration du bilan azoté des exploitations agricoles qui reste néanmoins positif^[44]. Il en résulte une réduction de la pollution par les nitrates depuis une quinzaine d’années, avec de fortes disparités régionales, mais un maintien des apports à des niveaux qui restent problématiques dans certaines baies.

4° La pollution des milieux marins et littoraux par les plastiques

On estime que 80 % des déchets marins proviennent de la terre et le reste, 20 %, des activités maritimes^[45]. Au niveau mondial, on estime entre 5 et 13 millions de tonnes les déchets plastiques qui atteignent les milieux marins chaque année à partir des activités à terre du seul fait d’une mauvaise gestion des déchets. D’après les évaluations les plus récentes, ces quantités pourraient augmenter très significativement à l’avenir^[46].

En France, les apports se composent principalement de produits abandonnés (emballages, mégots de cigarettes, etc.) et se concentrent à proximité des embouchures de la Somme et de la Seine, sur les côtes landaise, des Pyrénées-Atlantiques et méditerranéenne^[47]. On estime que 15 % de ces déchets se déposent sur les plages du littoral où ils affectent la qualité récréative des sites et, qu’au sein des milieux marins, 15 % flottent en surface et 70 % coulent dans les fonds^[48]. Ces macro-déchets se fragmentent au sein des milieux et la plupart rejoignent ensuite la haute mer où ils se concentrent sous forme de minuscules fragments. En plus de ces macro-déchets et dans une moindre mesure, l’utilisation généralisée des matériaux plastiques se traduit aussi par l’apport direct de micro-plastiques au sein des milieux marins^[49].

Les déchets plastiques compromettent l’atteinte du bon état écologique au sens de la directive cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSMM), dont les déchets marins constituent un descripteur. Leur impact est avéré sur plus de 800 espèces côtières et marines (étouffement, étranglement, etc.) et leurs habitats^[50], notamment du fait de certains macro-déchets tels que certains engins de pêche. Sur le littoral, les déchets plastiques font l’objet d’un ramassage mécanique qui peut altérer le fonctionnement écologique des plages de manière importante^[51]. Des éléments suggèrent par ailleurs que les micro-plastiques pourraient perturber le fonctionnement des écosystèmes marins de manière significative^[52]. Si ces impacts écologiques des micro-plastiques restent mal compris, on sait qu’ils s’accumulent au sein des chaînes alimentaires et peuvent in fine être absorbés par l’homme et poser des problèmes sanitaires émergents du fait de leur constitution propre (phtalates, etc.), de leur tendance à absorber des polluants hydrophobes (PCB, etc.) et à servir d’espace de prolifération pour certains pathogènes^[53]. Cette pollution est irréversible et ses impacts sont une source de préoccupation croissante. Sa maîtrise appelle donc par une réduction ambitieuse des apports dans l’environnement marin.

La réduction des déchets marins fait l’objet d’une politique volontariste et de nombreuses mesures. Dans la continuité des réflexions conduites au sein du groupe de travail « macro-déchets flottants » du Grenelle de la mer (juin 2010), la prévention des déchets marins constitue un axe d’action du programme national de prévention des déchets 2014-2020^[54] (dont la réalisation est imposée par la directive précitée). Ce plan propose la mise en place d’un ensemble de mesures dont certaines ont trouvé une traduction concrète récemment : la LTECV et la loi biodiversité votée en août 2016 prévoient l’interdiction, à différents horizons, de la mise à disposition d’un certain nombre de produits à l’origine de ces pollutions^[55]. Cette interdiction ne couvre pas certaines des sources identifiées de ces pollutions dont, notamment, les mégots de cigarette, les emballages en plastique, les textiles synthétiques, les pneumatiques et les peintures. S’agissant des engins de pêche qui ne sont pas couverts par ces mesures des accords volontaires sont recherchés.

Enfin, les plans d’action pour les milieux marins résultants de l’application de la DCSMM en France et adoptés en avril 2016 prévoient un ensemble de mesures ciblées sur les déchets marins. Parmi ces mesures, l’une d’elle prévoit de rechercher des dispositifs afin de collecter les déchets marins qui seraient prélevés sur le fond au cours des opérations de dragage (M020-NAT1b), une autre prévoit de développer la réflexion sur les leviers à travers la réalisation d’un état des lieux des initiatives existantes en matière de gestion des déchets aquatiques (M016-NAT1b), et une autre vise à encourager le développement de projets pilotes sur la conception d’équipements de pêche innovants. La communication et la sensibilisation sont aussi largement mobilisées sur ces sujets. Plus généralement, la réflexion sur les déchets intègre aussi la prévention des déchets à terre. C’est dans ce cadre que des instruments économiques sont mis en œuvre, à travers par exemple l’extension de la tarification incitative du ramassage des déchets et d’une redevance spéciale. Par ailleurs, les collectivités (ou les syndicats mixtes) ont le droit de prélever 1 % du montant des taxes sur les déchets pour financer des actions de coopération décentralisées afin de prévenir les déchets aquatiques et marins dans les pays en voie de développement.

5° La pollution de l’air engendrée par le transport maritime

Le transport maritime est un secteur dont les perspectives de croissance sont reconnues^[56]. Or il est à l’origine d’une pollution de l’air dont les effets sont globaux et locaux.

5-1 La pollution globale

Au niveau global, le diagnostic sur les émissions du transport maritime n’est pas univoque. En effet, rapportée à la quantité transportée et aux distances parcourues, l’ « efficacité carbone » de ce transport est forte, grâce à des volumes importants et des taux de remplissage élevés. Cependant, on estime que le transport maritime est à l’origine de 2,2 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre en 201257 soit près du double des émissions françaises cette même année^[58]. A cela s’ajoutent des émissions importantes de carbone-suie, un forceur radiatif et puissant accélérateur de la fonte des glaces^[59]. La régulation des émissions de gaz à effet de serre du transport maritime constitue donc un enjeu essentiel, d’autant plus que ces émissions sont actuellement exclues des inventaires nationaux et donc des engagements de réduction des émissions des pays.

Alors que le transport routier est assujetti au paiement de taxes assises sur le combustible qu’il utilise, les navires de commerce sont, comme l’aviation internationale, exonérés des taxes sur les carburants et ne sont pas inclus au système européen de quotas EU-ETS. Des réflexions à ce sujet sont en cours dans le cadre de l’OMI qui prévoit la proposition de premières mesures en 2018. Cependant, la régulation des transports internationaux s’avère conflictuelle, comme en témoignent l’échec de l’intégration de l’aviation internationale dans le système européen d’échange de quotas CO2 et la disparition de toute mention à cette régulation de l’Accord de Paris.

Traditionnellement, la voie privilégiée pour enclencher des réductions d’émissions dans ce secteur repose sur la définition de nouvelles normes techniques dans un cadre défini par l’Organisation Maritime Internationale (OMI). Il est à craindre qu’elle débouche sur des efforts insuffisants, comme dans le cas du secteur aérien.

5-2 La pollution locale

Au niveau local, la combustion du fioul lourd par les navires de commerce émet des oxydes de soufre, des oxydes d’azotes^[60] et des particules fines en grandes quantités, d’autant plus que les navires demeurent peu équipés en dispositifs de filtrage de ces polluants. La maîtrise de ces pollutions constitue un enjeu de santé publique fort, notamment dans les zones portuaires et à proximité des zones urbanisées. Un lien de cause à effet est par exemple établi entre les pollutions aux particules fines PM2,5 dues au transport maritime et des maladies respiratoires et cardiovasculaires graves. Une étude estime ainsi à 15 000 en 2011 le nombre de décès prématurés dus à cette seule pollution aux particules PM2,5 au niveau européen et méditerranéen^[61] alors qu’une autre étude estime que, pour l’année 2000, la pollution de l’air due au transport maritime était à l’origine de 50 000 morts^[62] par an au niveau européen et engendrait des effets sur la santé dont les coûts auraient dépassé 58 milliards d’euros par an^[63].

En ce qui concerne ces pollutions locales engendrées par le transport maritime, la réglementation existante découle de la convention internationale Marpol (pollution marine) établie par l’Organisation maritime internationale et sa déclinaison européenne et concerne les émissions d’oxydes de soufre et d’azote.

Au niveau mondial, les seuils de teneur en soufre ont été abaissés, passant de 4,5 % à 3,5 % en 2012 et 0,5 % en 2020. Parallèlement des mesures plus contraignantes s’appliquent dans les zones de contrôle des émissions^[64] avec un plafond passé de 1,5 % à 1 % en 2010 et à 0,1 % en 2015. De plus, spécifiquement dans les eaux communautaires, le carburant utilisé par les navires à passagers en service régulier a un taux plafonné à 1,5 % et les navires effectuant des escales de plus de deux heures doivent utiliser un carburant dont la teneur en soufre est inférieure à 0,1 % durant l’escale. 654 contrôles ont été effectués en France en 2016 et 7 procès verbaux d’infractions ont été transmis à la justice.

Concernant les oxydes d’azote, les émissions ont été plafonnées en 2011 à un niveau 20 % inférieur au niveau de référence de l’année 2000 et, au sein la zone de contrôle des émissions (zones NECA USA Canada), à 80 % de ce même niveau de référence en 2016. Une zone NECA sera effective en Manche Mer du Nord et Baltique à compter du 1er janvier 2021.

Il faut également tenir compte des difficultés d’application de ces réglementations : économique, en raison du surcoût du fuel très bas soufre (d’au moins 30 % plus élevé que le fuel « conventionnel »), dont les effets sont cependant limités du fait de la baisse conjoncturelle des cours du pétrole. Par ailleurs, cette réglementation ne concerne que les teneurs en soufre et en oxydes d’azote mais pas les particules. Ainsi, et dans un contexte où le transport maritime pourrait encore croître très significativement dans les décennies à venir, les projections existantes au niveau européen ne prévoient pas de baisse des coûts en termes de santé^[65]. Au niveau français, la loi de transition énergétique prévoit par ailleurs que « l’État favorise, notamment en soutenant des opérations pilotes, l’installation de systèmes de distribution de gaz naturel liquéfié et d’alimentation électrique à quai dans les ports pour les navires et les bateaux ».

6° La pollution sonore des milieux marins

Sous l’eau, le bruit se propage facilement. On distingue le niveau de bruit ambiant des bruits impulsifs de forte intensité. Tous deux sont susceptibles d’impacter fortement la biodiversité marine. Il est par exemple reconnu que le bruit ambiant peut perturber les comportements des espèces, alors que le bruit impulsif génère des nuisances physiologiques pouvant aller jusqu’à la mortalité de certaines espèces (cétacés, poissons à vessie natatoire, etc.)^[66]. Bien qu’il n’existe pas à ce jour d’évaluation globale des impacts du bruit d’origine anthropique sur la vie marine, sa maitrise est reconnue comme un enjeu écologique et le bruit constitue, à ce titre, un des onze descripteurs de la DCSMM. Les impacts économiques les plus directs du bruit peuvent concerner certaines activités touristiques (observations des mammifères marins).

À ce jour, les principales sources anthropiques de bruit sont la navigation maritime, les sonars et les travaux en mer^[67]. Cependant, le développement des activités en mer laisse présager l’augmentation des sources de bruit existantes (transport maritime et travaux en mer) et l’apparition de nouvelles sources (énergies renouvelables marines, exploitation minière). Même si les impacts potentiels de ces activités demeurent mal compris à l’heure actuelle, la précaution exige de développer des connaissances sur les effets du bruit dans les milieux et de mettre en œuvre des mesures proportionnées de prévention permettant d’en contenir les impacts.

Au niveau national, des mesures existent en ce sens : une mesure des programmes d’actions pour les milieux marins, récemment adoptés, vise à définir des préconisations pour limiter les impacts des émissions acoustiques d’origine anthropique (mesure M021-NAT2) et, en Méditerranée, une mesure spécifique prévoit d’inciter à la mise en place d’équipements en motorisation peu bruyante pour les navires neufs de transport de passagers, en priorité pour ceux naviguant dans les aires marines protégées les plus sensibles (M041-MED2). En ce qui concerne les travaux en mer, l’article R.122-5 du code de l’environnement fixant le contenu de l’étude d’impact impose une estimation des émissions attendues en termes de bruit, y compris en phase travaux ainsi qu’une description des facteurs susceptibles d’être affectés par ces émissions (notamment la biodiversité) et la définition de mesure de suivi.

Ces mesures restent néanmoins limitées : alors que la première ne vise pas directement à maîtriser les sources de bruit, la seconde se limite à une zone et une source précise.

II. Recommandations

Le développement des activités sur la mer et le littoral est susceptible d’entraîner une hausse des pollutions et pressions qu’il est nécessaire de maîtriser dès à présent.

Or, dans l’ensemble, les instruments économiques existants, notamment la fiscalité applicable à la mer et au littoral, sont aujourd’hui trop disparates pour entraîner de véritables modifications de comportement. La fiscalité applicable aujourd’hui à la mer et au littoral se compose de deux types d’outils : les taxes et les redevances. Les redevances répondent à une logique de compensation. Les redevances pour prestation pour service rendu rémunèrent les coûts engendrés par une prestation de service rendu par un organisme public à un individu, et sont fixées en fonction de la valorisation économique de ce service. Les redevances d’occupation du domaine public compensent quant à elles la mise à disposition temporaire par une personne publique d’une partie de son patrimoine foncier, et sont fixées en fonction des avantages de toute nature que tire le concessionnaire de cette mise à disposition et de la valeur locative d’une propriété privée comparable à la dépendance domaniale ainsi occupée. En l’état, les redevances pour occupation du domaine public procurent des revenus modestes et leur calcul n’est pas lié aux coûts environnementaux associés. Si l’amélioration de la cohérence d’ensemble du régime des redevances est souhaitable, les possibilités d’action sur les redevances dans l’optique de maîtriser les impacts environnementaux du développement des activités sont limitées au regard de leur champ restreint, et notamment parce que leur mode de calcul demeure très encadré et exclusif de préoccupations environnementales^[68]. L’obligation non prescriptible de remise en état du domaine public en cas d’atteinte ne permet pas de compenser toutes les atteintes ni n’est incitative pendant la durée de l’occupation. Les taxes, au contraire des redevances, peuvent inciter à la préservation de l’environnement. Or, dans le domaine de la mer et du littoral, il existe très peu de taxes incitatives^[69]. Les taxes existantes sont principalement à vocation budgétaire. Elles sont souvent mal calibrées et procurent des rendements faibles.

Par ailleurs, certaines aides publiques et mesures fiscales fournissent des incitations dommageables à l’environnement. Certaines politiques publiques (subventions, etc.) et mesures fiscales (exonérations, etc.), si elles peuvent faire sens d’un point de vue sectoriel, ont pour effet de fournir des incitations dommageables à l’environnement^[70]. Ainsi un certain nombre de dispositifs sont susceptibles d’exacerber des pressions ou des pollutions. C’est par exemple le cas des exonérations de la taxe d’aménagement^[71], qui facilitent l’artificialisation du littoral. En outre, l’exonération de taxe intérieure de consommation (TIC) dont bénéficient certains secteurs^[72] au motif de la préservation de leur compétitivité constitue un obstacle à la baisse de la consommation d’énergies fossiles et à l’émergence de certaines activités économiques à forte valeur ajoutée^[73], alors que des dispositifs d’aide indépendants des consommations permettraient de préserver cette compétitivité tout en évitant ces travers. Enfin, les exonérations fiscales ou les mesures d’aides accordées au développement des énergies renouvelables en mer sont essentielles afin de développer ce mode de production énergétique. Cependant, la maîtrise des impacts environnementaux associés (bruits sous marin, etc.) pourrait justifier de conditionner ces aides à la qualité des pratiques à cet égard.

À ce titre, le Comité rappelle qu’une articulation explicite des objectifs poursuivis par ces dispositifs avec celui d’une maîtrise des dommages environnementaux les plus significatifs doit être recherchée. Cette mise en cohérence conduit notamment à identifier des pistes de réforme sans regrets telles que la simplification de dispositifs d’aide à un secteur ou l’éco-conditionnalité de ces aides ou exonérations.

Au-delà, une fiscalité écologique qui se concentrerait sur les pollutions les plus coûteuses pour la société française permettrait d’atteindre un double résultat : de par son caractère incitatif elle entraînerait une réduction durable de pollutions et pressions coûteuses pour la société ; elle procurerait par ailleurs une source de financement conséquente et utile pour impulser la transition écologique sur les espaces marins et littoraux ou pour réduire la charge fiscale pesant sur les entreprises et les ménages. Dans l’ensemble et en l’absence de mention contraire, le Comité préconise que les mesures fiscales proposées soient envisagées en cohérence avec un principe de fiscalité stable pour les secteurs concernés.

Dans la perspective de compléter les instruments existants par un pilier incitatif, le groupe de travail a examiné les solutions possibles dans les différents domaines, et rassemblé les éléments d'impact disponibles pour les approches jugées les plus pertinentes, à la fois sur le plan environnemental, mais aussi avec le souci de préserver la compétitivité des secteurs concernés, souvent fragiles (ceci conduit à écarter, en général, les augmentations nettes de prélèvements, et à privilégier, notamment pour lutter contre l’eutrophisation, les dispositifs s’apparentant globalement à un mécanisme de type bonus-malus, récompensant les acteurs les plus efficaces).

Du fait de la diversité des problèmes couverts, les propositions envisagées sont de nature variée. Toutefois, à ce stade l'opportunité de certaines mesures fait encore débat, certains membres ayant la certitude qu'il conviendrait d'aller rapidement dans leur mise en œuvre, d'autres considérant que des études d'impact plus approfondies demeurent nécessaires, notamment pour mieux en construire l'acceptabilité. De manière plus précise, l’essentiel des recommandations qui suivent est consensuel, à l’exception cependant (essentiellement) des points 3° et 4° qui concernent les impacts des fertilisants azotés et des plastiques qui sont contestés par les membres représentant les entreprises. Dans les cas correspondants, il sera indiqué que les propositions reflètent seulement l’avis de la « majorité des membres du Comité », ce terme n’ayant pas de valeur plus précise que la commodité de langage pour qualifier l’existence de ce dissensus de la part des représentants des entreprises.

1° Maîtrise de l’artificialisation du littoral

Le Comité rappelle tout d’abord les recommandations générales en matière de lutte contre l’artificialisation telles qu’elles ressortent des avis du CFE du 13 juin 2013 et du CEV du 16 juillet 2015, au premier rang desquelles figure l’idée de moduler la taxe d’aménagement, notamment à travers un rééquilibrage de la taxe d’aménagement appliquée aux aires de stationnements entre celles qui sont intégrées au bâti et celles qui ne le sont pas, de manière à inciter à la construction des premières, et la suppression de certaines exonérations de la taxe d’aménagement^[74] en ce qu’elles n’incitent pas à limiter l’occupation des sols.

En complément, le Comité recommande plusieurs mesures spécifiques au littoral. Pour la mise en œuvre de telle mesures, le Comité souligne les limites de la définition de la commune littorale telle qu’elle apparaît dans le code de l’environnement et propose que soit définie une notion de commune littorale qui permette d'appréhender de manière pertinente les enjeux spécifiques au littoral. À l’instar de ce qui existe dans le cadre des zones de montagne, une appellation « zone littorale » pourrait regrouper les communes du littoral concernées par les mesures proposées ci-dessous, évitant ainsi les distorsions liées au hasard des découpages administratifs actuels pour ce qui concerne la gestion des milieux concernés.

Le Comité préconise tout d’abord de renforcer le contrôle des résidences mobiles de loisir et des résidences légères de loisir sur le littoral. En effet, dans certains cas, ces structures, normalement mobiles, sont implantées durablement au sol.

Considérant par ailleurs les enjeux d’équité, mais aussi paysagers, soulevés par le développement des résidences secondaires sur le littoral vis-à-vis des résidents et des autres activités, le Comité propose par ailleurs de créer une taxe spécifique sur les résidences secondaires dans les communes littorales. Seraient considérés comme « résidence secondaire » les logements meublés non-affectés à la résidence principale situés dans une « zone littorale ». La taxe serait due par le propriétaire et perçue par la commune. Son montant serait égal à un pourcentage de la valeur locative du logement. À un taux suffisamment élevé, une telle taxe pourrait encourager une utilisation plus efficace du parc de logement existant à travers la mise en location et réduire in fine la demande de constructions nouvelles. A minima, il pourrait être plus pertinent d’étendre les régimes actuels de taxe sur les logements vacants et de majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires aux communes situées en zone littorale^[75]. Le Comité juge néanmoins préférable l’instauration d’une taxe distincte qui délivrerait un message clair quant à son objectif^[76].

En vue de favoriser la bonne prise en compte des conditions nouvelles associées à l'élévation du trait de côte et de limiter l'aléa moral conduisant à une surexposition des enjeux sur le littoral, le Comité préconise de rendre obligatoire la réalisation d’un zonage érosion à différents horizons temporels sur l'ensemble du littoral français, et que ce zonage puisse être utilisé pour s’assurer que les biens immobiliers situés en zone amenée à être érodée ne soient pas pris en charge par le régime d’assurance contre les catastrophes naturelles. Une telle révision du régime des assurances, en plus d’amener une meilleure équité de traitement sur l'ensemble du littoral français, permettrait de fournir une meilleure visibilité à l'ensemble des acteurs concernant les régimes d'indemnisation des dommages liés à l'érosion du littoral. Elle conduirait par ailleurs à limiter l’artificialisation du littoral en améliorant la visibilité des coûts liés à l’érosion côtière et leur prise en compte par les acteurs.

Enfin, s’agissant des infrastructures portuaires, la majorité des membres du Comité recommande d’instaurer une taxe annuelle forfaitaire à l’anneau d’amarrage dans les ports de plaisance et, pour cela, de rechercher les mesures de nature à en assurer l’acceptabilité^[77]. Afin d’encourager l’utilisation partagée des navires et places de ports, une modulation de cette taxe en fonction du nombre de sorties effectives en mer pourrait être étudiée. Une telle taxe permettrait de limiter les besoins d’extension des ports et des aires d’hivernage^[78]. Enfin, il est proposé d’instaurer un système de « 1 % mer » sur les travaux d’aménagements portuaires. Dans cette optique, 1 % des coûts de construction ou d’extension des ports seraient affectés aux politiques de préservation des milieux marins.

2° Responsabilité sociale et régulation de la pêche maritime de loisir

Considérant le diagnostic établi concernant le besoin de disposer d’instruments de gestion de la ressource établis dans un cadre d’ensemble et à l’instar du système existant pour la pêche au sein des cours d’eau domaniaux, le Comité recommande d’instaurer d’une carte de pêche de loisir généraliste, portant sur l’ensemble des ressources et éventuellement assortie d’un système de vignette pour les ressources dont le prélèvement serait excessif^[79]. Une telle carte pourrait être annuelle, mensuelle voire journalière en fonction des besoins des usagers.

Du fait de l’importance de l’activité de pêche de loisir et de son rôle dans la sensibilisation du public à l’environnement, une possibilité de prélèvement libre peut être maintenue si son niveau garantit l’absence d’impact dommageable significatif sur la ressource. Dans le cas contraire, et parce qu’ils requièrent un suivi et des mesures de gestion particuliers, des prélèvements plus importants nécessiteraient l’acquisition d’une carte de pêche auprès d’institutions agréées.

Le Comité recommande également d’affecter les recettes issues de la vente de ces cartes à la réalisation de trois missions de service public :

• le suivi de l’état des ressources de pêches maritimes de loisir (y compris sur le plan sanitaire),
• l’information et la sensibilisation du public (y compris sur le plan sanitaire), et
• la mise en place de mesures de gestion de ces ressources.

Le paiement d’une contrepartie à la carte de pêche est justifié par la délivrance d’un service par un organisme agréé. Chacune de ces missions pourrait être confiée à un organisme public, avec la possibilité de paiement d’une redevance pour prestation de service, ou, à l’instar de la pêche en eau douce, déléguée à un organisme privé représentant les usagers avec paiement d’une cotisation. À ce titre, la concession par l’Etat du droit d’usage sur la ressource à une organisation se ferait selon le critère de compétence pour la réalisation des missions considérées en lien avec les services de l’État concernés et s’appuierait autant que possible sur les fédérations et organismes existants.

Le Comité souligne enfin que la création de telles cartes, la reconnaissance des fédérations qui seront appelées à les gérer, ainsi que la délégation de gestion qui pourrait s’opérer au bénéfice de ces organismes nécessite évidemment un cadre réglementaire précis.

3° Lutte contre l’eutrophisation des eaux marines

Concernant la lutte contre l’eutrophisation des milieux, le Comité souhaite rappeler qu’il ne remet pas en cause l’utilisation de fertilisants azotés en agriculture mais qu’il souhaite réguler leur utilisation excessive sur certains bassins versants.

Sensible aux actions menées en faveur d’une politique incitative visant à mettre en place des modes d’apport plus vertueux (compostage de lisiers de porc sur paille par exemple), le Comité soutient et encourage pleinement le développement de ce type d’initiative. Il reconnaît par ailleurs les efforts réalisés ces dernières années par les agriculteurs afin de limiter l’utilisation excessive d’azote mais constate, au regard du diagnostic précédemment établi, que ces efforts restent insuffisants pour limiter les phénomènes d’eutrophisation.

À cet égard, le cas danois^[80] est à signaler car, plutôt qu’une taxe, le Danemark a mis en place un système imposant de comptabiliser l’utilisation de l’azote dans les engrais organiques et minéraux et de pratiquer des cultures dérobées (c’est-à-dire des cultures qui fixent l’azote de l’air entre deux saisons de culture) au niveau des exploitations, tout en fixant des limites à l’azote assimilable par les plantes qui peut être appliqué sur différentes cultures. À partir de ce système, des quotas sont alloués à chaque exploitation en fonction de la superficie des terres labourables, des assolements et de la nature des sols^[81]. Dans le même esprit, mais à un niveau plus local, le Comité souligne également le programme de marché de crédits d’azote, appliqué dans la baie de Chesapeake^[82] (Etats-Unis), dont l’objectif vise à permettre une réduction des pollutions à l’azote et au phosphore de cette baie et, in fine, sa restauration écologique.

En intégrant tout le retour sur ces expériences, y compris le moyen d’en améliorer encore l’efficacité, la majorité des membres du Comité recommande de considérer la mise en place d’un système de quotas similaire. Ce système serait basé, comme dans le cadre de l’UE-ETS en matière de marché du carbone, sur un système de quotas alloués et échangeables entre agriculteurs et fonction du type de production agricole afin de tenir compte des spécificités de chaque culture.

L’alternative serait d‘instaurer un système de bonus/malus incitatif sur les bassins versants à enjeux. Les niveaux seraient définis sur la base de l’excès azoté des exploitations afin de prendre en compte des mesures autres que la réduction d’intrants^[83] et pourrait varier entre bassins versants afin de tenir compte de la variabilité spatiale des enjeux d’eutrophisation. Afin de ne pas pénaliser la compétitivité du secteur, et dans le respect d’un principe d’iso-fiscalité mentionné précédemment, les revenus de la taxe pourraient accompagner les changements de pratiques et à maîtriser les coûts associés et faire l’objet d’une redistribution « intrasectorielle » : au sein de chaque sous-secteur, les paiements des exploitations les plus utilisatrices bénéficieraient aux exploitations ayant fait plus d’efforts pour les réduire. Cet ensemble de mesures nécessite un travail de plus long terme, notamment en ce qui concerne l’évaluation ex ante des impacts économiques associés et la régularité du régime d’aides au regard de la réglementation européenne en matière d’aides d’État.

Si aucune de ces solutions ne devait être retenue, il demeure possible d’intégrer les engrais minéraux dans le champ de la taxe sur les pollutions diffuses dès la prochaine loi de Finances, en ne visant que les excès d’engrais azotés (un poids d’azote maximum à l’hectare pourrait être fixé, par type de culture et de bassin versant, seul l’excédent étant alors soumis à la redevance). Cette mesure pourrait être mise en œuvre à très court terme puisqu’elle ne demande qu’à intégrer les engrais azotés dans la liste des produits assujettis à la redevance mentionnée à l’article L213-10-8 du code de l’environnement.

4° Lutte contre la pollution des milieux marins et littoraux par les plastiques

Le Comité rappelle que la réglementation existante sanctionne l’abandon volontaire, qui est sans doute une cause majeure des apports. L’information et la mise en œuvre de cette réglementation constituent donc une source importante de progrès.

Considérant cependant l’ambition requise en matière de réduction des apports de plastiques dans les milieux marins, et compte-tenu des limites de telles mesures^[84] et de l’existence d’autres sources d’apport dans les milieux, le Comité relève l’existence de deux stratégies. La première consiste à diminuer l’impact des produits en favorisant l’utilisation de produits compostables en remplacement des matériaux de synthèse non-biodégradables. La seconde consiste à améliorer la collecte et le traitement des produits en limitant les comportements d’abandon des déchets et en favorisant la collecte et le recyclage des produits plastiques. Le Comité dresse le constat de l’antagonisme existant entre ces deux stratégies du fait notamment de la non-recyclabilité des produits compostables, de la complexification des consignes de tri associées à leur développement et de la généralisation des comportements d’abandon susceptible d’accompagner le développement de ces produits. Dans ce contexte, le Comité préconise une évaluation explicite de ces antagonismes, des moyens de les lever ou, le cas échéant, de la stratégie la plus pertinente à adopter selon les produits et les contextes associés. Indépendamment de ces antagonismes, le Comité souligne néanmoins l’existence de mesures susceptibles d’améliorer le problème.

Tout d’abord, il est possible de renforcer les politiques de prévention des déchets plastiques dans le cadre de la responsabilité élargie des producteurs (REP) des filières pertinentes^[85]. Comme l’a rappelé la Cour des comptes récemment, les filières REP produisent des résultats satisfaisants en matière de recyclage des déchets mais très limités en matière de prévention de la production de déchets^[86]. Dans la perspective de corriger cette situation pour ce qui concerne la pollution par les milieux marins et littoraux par les plastiques, le Comité recommande ainsi (i) d’intégrer la problématique de réduction des déchets aquatiques dans le cahier des charges des éco-organismes concernés au fur et à mesure du renouvellement de leur agrément^[87] et (ii) de poursuivre et d’amplifier le développement de la prévention et de l’écoconception dans le cadre des cahiers des charges des éco-organismes. Il préconise notamment d’instaurer des objectifs quantitatifs à atteindre, fixés dans le cahier des charges des éco-organismes, comme cela existe en matière de valorisation des déchets. L’État pourrait, par ailleurs, engager une démarche au niveau communautaire, afin d’harmoniser le principe et les modalités de l’éco-modulation pour la rendre plus efficace.

En complément des mesures existantes et en ligne avec l’avis du CFE du 10 juillet 2014 sur la fiscalité des déchets, la majorité des membres du Comité préconise d’étudier la création d’une fiscalité incitative « amont » qui s’appliquerait notamment aux produits plastiques non-compostables et non-couverts par une filière REP^[88] pour que le signal prix ne concerne pas seulement les produits faisant déjà l’objet d’efforts en matière de recyclage et d’éco-conception. Afin d’impulser la transition au-delà des frontières nationales, le Comité souligne par ailleurs l’intérêt de porter le sujet au niveau européen, notamment à travers la proposition d’instaurer une taxe sur les produits importés en place aux frontières de l’UE en fonction de leur contenu en matière plastique non-compostable.

À terme, à l’instar des mesures nationales récentes des lois de transition énergétique et de reconquête de la biodiversité et des paysages, et dans la continuité des propositions actuelles de révision de la directive déchets^[89] au niveau européen, le Comité préconise d’élargir les interdictions ciblées à certains produits plastiques non-compostables et dont les impacts en matière de pollution des milieux marins et littoraux seraient démontrés. De telle mesures seraient établies en conformité avec la réglementation européenne et selon un calendrier transparent qui tiendrait compte des possibilités et des coûts des solutions de substitution existantes et des perspectives en la matière. Elles feraient l’objet d’une étude d’impact préalable permettant d’en évaluer les impacts économiques aux niveaux national et international.

Par ailleurs, le Comité recommande d’encourager, à travers des subventions dédiées, les opérations de dépollution au sein des milieux marins et littoraux telles que le ramassage manuel des déchets sur le littoral français, notamment suite aux événements extrèmes, le ramassage des déchets en mer par des pêcheurs agréés avec un matériel adapté ou le retrait des matériaux plastiques des sédiments de dragage.

Considérant, enfin, la dimension globale de la pollution concernée, le Comité propose de renforcer la coopération internationale sur ce sujet, dans le prolongement de l’implication de la France dans la coalition internationale contre les déchets plastiques et à travers, selon les contextes et la stratégie la plus pertinente, le transfert de technologies^[90] ou l’investissement dans les équipements de traitement des déchets, notamment sur le pourtour Méditerranéen.

5° Lutte contre la pollution de l’air due au transport maritime

5-1 Lutte contre la pollution globale

En ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre, plutôt que de chercher à faire adopter pour le transport maritime un accord volontaire sur le modèle de ce qui a pu être fait pour l’aviation internationale^[91], le Comité juge préférable de promouvoir une véritable tarification du carbone, tout en évaluant de manière transparente son impact économique et en prévoyant, au moins dans un premier temps, une redistribution des recettes de manière à en assurer l’acceptabilité par les secteurs concernés et les pays exportateurs. Ce travail doit être porté en premier lieu au niveau international^[92].

5-2 Lutte contre la pollution locale

Du fait des externalités clairement associées en matière de santé publique, le Comité préconise d’instaurer une taxe incitative qui dépendrait de la contribution des navires accostant dans les ports à la pollution locale de l’air (teneur en soufre des carburants, niveau de particules émis dans l’air). Cette taxe pourrait être due par tout navire accostant dans un port français.

Afin d’éviter tout risque de report de la fréquentation des ports, le Comité reconnaît que le sujet de l’instauration d’une telle taxe relève du niveau européen, voire international. Il préconise donc que la France porte ce sujet à ce niveau par des initiatives appropriées, et plus généralement pour le renforcement de la coopération internationale sur ces questions, notamment dans le cadre de l’OMI.

En tant que solution alternative, le Comité préconise également de généraliser les mécanismes de modulation des droits portuaires, comme cela existe par exemple dans le port de Rotterdam (le niveau des droits portuaires est moindre pour les navires dont les émissions sont inférieures à un certain seuil, et inversement plus important lorsque ce seuil est dépassé^[93]). D’un point de vue juridique, une telle modulation des redevances portuaires en fonction de critères environnementaux est légalement admise par le Conseil constitutionnel^[94].

6° Lutte contre la pollution sonore des milieux marins

Considérant les impacts incertains mais potentiellement forts du bruit sous-marin et des perspectives de développement des activités en mer, le Comité reconnaît l’intérêt d’une approche de précaution qui repose sur le développement des connaissances sur les effets du bruit dans les milieux et la mise en œuvre de mesures de prévention proportionnées.

Le Comité souligne tout d’abord le besoin d’appuyer la connaissance sur le sujet à travers des recherches spécifiques. Il propose par ailleurs d’étendre la mise en place des mesures incitatives pour la réduction des niveaux d’émission sonore des navires de transport de passagers et de marchandises, en priorité pour ceux naviguant dans les aires marines protégées les plus sensibles.

Par ailleurs, en ce qui concerne les travaux en mer et considérant leur développement prévisible dans les décennies à venir, le Comité préconise d’intégrer des mesures adaptatives dans l’évaluation environnementale des projets menée en amont de la délivrance d’une autorisation d’occupation du domaine public maritime. De telles mesures seraient définies de manière contingente aux résultats de mesures de suivi spécifique et destinées à prévenir la réalisation de dommages graves et irréversibles. Le Comité souligne par ailleurs l’intérêt de mutualiser les informations ainsi recueillies.

Références

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^{[1] Cette version prend en compte l’ensemble des observations formulées lors de cette séance du Comité avec les parties prenantes présentes. Le Medef, qui y a participé et considère de manière générale que la fiscalité incitative peut être un outil pertinent en matière d’écologie s’il intègre pleinement les enjeux de compétitivité, a cependant considéré qu’il ne pouvait approuver cet avis. Il a ainsi souhaité ré-insister sur le fait que, de son point de vue, la fiscalité écologique doit se faire dans un cadre juridique prévisible et stable, sans superposition d’instruments, à iso-fiscalité et ne pas créer de distorsion de concurrence au détriment des entreprises françaises.}

^{[2] OCDE, 2016.}

^{[3 OCDE, 2016.}

^{[4] Il s’agit d’une acidification des milieux et d’une élévation des températures et du niveau de la mer, qui se traduiront par une perturbation des milieux et un accroissement des risques pour les sociétés et les milieux naturels (MEDDE, 2015).}

^{[5] Ces pressions ne constituent pas un inventaire exhaustif des pressions et pollutions pesant sur les milieux marins et littoraux.}

^{[6] ONML, 2016.}

^{[7] ONML,, 2016 ; entre 1970 et 2010, on estime ainsi que les surfaces agricoles ont régressé 2,5 fois plus vite que la moyenne sur ces espaces littoraux (ONML, 2016, p. 17).}

^{[8] ONML, CGDD/SoeS-AAMP-Ifremer-Cerema, 2016, p. 23.}

^{[9] 1,2 fois plus au sein des communes urbaines, 2,5 fois plus au sein des couronnes périurbaines et 3,5 fois plus dans l’espace rural.}

^{[10] ONML, CGDD/SoeS-AAMP-Ifremer-Cerema, 2016, p. 25.}

^{[11] ONML, CGDD/SoeS-AAMP-Ifremer-Cerema, 2016, p. 23, sur l’arrière-pays.}

^{[12] MEDDE/MELTR, 2014.}

^{[13] Voir par exemple, p.75}

^{[14] Soit soit 1,85 millions de lits.}

^{[15]MEDDE/MELTR, 2014, p. 23.}

^{[16] services, transport, traitement des déchets, etc.}

^{[17] Voir par exemple un article de l’ONML}

^{[18] ONML, CGDD/SoeS-AAMP-Ifremer-Cerema, 2016, p. 37.}

^{[19] Habitats naturels listés à l’annexe 1 de la directive 92/43/CEE dite « Habitats ».}

^{[20] CGDD, 2014. Le point sur – Biodiversité rare ou menacée : 22% des habitats et 28% des espèces dans un état favorable. Collection Le Point sur. N°196, décembre 2014.}

^{[21] 97 % des communes de métropole et d’outre-mer couvrant 99,7 % de la population sur le littoral.}

^{[22] Cette protection concerne actuellement 18 % des rivages métropolitains, avec pour objectif de porter cette part à 33 % à horizon 2030 (SNML).}

^{[23] ONML, 2016, p. 30.}

^{[24] On estime environ 1,4 millions le nombre de pratiquants pour la pêche de bord, la pêche embarquée et la chasse sous-marine (Levrel et coll., 2013), et à 1,8 millions le nombre d’adeptes de la pêche à pied (http://www.aires-marines.fr/Partager/Projets-europeens/LIFE-Peche-a-pied-de-loisir, consulté le 1er février 2017).}

^{[25] Les dépenses d’équipement engagées par les pêcheurs (hors pêche à pied) ont été estimées à plusieurs de 500 millions d’euros par an (Levrel et coll., 2013), dépenses auxquelles peuvent s’ajouter, dans une certaine mesure, les dépenses de transport, de bouche et d’hébergement.}

^{[26] Levrel et coll., 2013. Ce taux porte sur l’ensemble des prises ; un taux spécifique aux milieux côtiers sur lesquels se concentre la pêche récréative serait donc certainement plus élevé.}

^{[27] En 2011, on estime à 3191 tonnes le volume capturé par la pêche récréative en métropole (Levrel et coll, 2013) contre des ventes déclarées de bar sauvage de 4074 tonnes (Franceagrimer, 2011) et pour une consommation annuelle apparente estimée à 10 000 tonnes/an ; À noter que cette espèce fait désormais l’objet au niveau européen, pour la pêche de loisir, d’un moratoire sur les façades Manche et Mer du Nord pour le premier semestre 2017 et de limitations de captures au second semestre et pour l’année entière dans le golfe de Gascogne (Council Regulation (EU) 2017/127 of 20 January 2017 fixing for 2017 the fishing opportunities for certain fish stocks and groups of fish stocks, applicable in Union waters and, for Union fishing vessels, in certain non-Union waters, Article 9).}

^{[28] Sur les 350 km² de l’estran du parc marin de la mer du Parc Marin des Pertuis charentais et de l’estuaire de la Gironde, on estime à 700 tonnes les volumes prélevés en 2010 (IODDE, 2011).}

^{[29] Un étude de l’IODDE (2011) menée sur le périmètre d’étude du Parc Naturel Marin de l’Estuaire de la Gironde et des Pertuis Charentais témoigne par exemple de niveaux de prélèvement élevés sur les étrilles et les coques.}

^{[30] Ces règles portent sur la taille minimale des captures autorisées ; les caractéristiques et conditions d’emploi des engins de pêche ; les modes et procédés ; les zones, périodes, interdictions et arrêts de pêche.}

^{[31] C’est par exemple le cas de l’ormeau.}

^{[32] Article L.921-1 du code rural et de la pêche maritime : « Dans le respect des objectifs mentionnés à l'article L. 911-2, la récolte des végétaux marins, les opérations de pêche à des fins scientifiques, l'exercice de la pêche maritime embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche maritime non embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche sous-marine à titre professionnel ou de loisir et de la pêche à pied à titre professionnel ou non peuvent être soumis à la délivrance d'autorisations. ». Il n’existe pour l’heure que deux régimes nationaux d’autorisations de pêche de loisir pour la France qui concernent l’espadon de Méditerranée et le thon rouge, fondés sur un arrêté ministériel du 19 mai 2014 dont les éléments réglementaires sont renégociés périodiquement avec les services déconcentrés de l’Etat ainsi qu’avec les différentes fédérations de pêche impliquées dans l’organisation des campagnes annuelles.}

^{[33] Cette charte fut ratifiée le 7 juillet 2010 et a permis des évolutions : arrêté du 17 mai 2011 imposant le marquage des captures effectuées dans le cadre de la pêche maritime de loisir et arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons effectuée dans le cadre de cette pêche ;}

^{[34] M009-ATL2}

^{[35] M402-ATL2}

^{[36] M039-MED2}

^{[37] M307-MMN2}

^{[38] M308-MMN2}

^{[39] EI DCSMM (cf. site)}

^{[40] CGDD, 2017. Chiffres clés de l’environnement. Edition 2016.}

^{[41] CGDD, 2011.}

^{[42] EI DCSMM, MMN}

^{[43] L’évaluation doit tenir compte de la diversité des facteurs d’eutrophisation, avec 3 facteurs principaux – la lumière, le confinement et les nutriments avec risque croissant d’eutrophisation- et 2 facteurs secondaires – la température et la présence initiale d’espèces demandeuses en nutriments. Elle met également en évidence l’importance du legs des 100 années passées et du temps indispensable à l’amélioration des situations.}

^{[44] Agreste (2016), GraphAgri France 2016, p. 101}

^{[45] ONML, 2016, p. 45}

^{[46] Jambeck et al, 2015, Science}

^{[47] ONML, 2016, p. 45}

^{[48] ONML, 2016, p. 45}

^{[49] On parle alors de source primaire de micro-plastiques. Il s’agit principalement des textiles synthétiques qui se fragmentent lors des lavages en machine et des pneumatiques automobiles qui se fragmentent lors de l’utilisation. Les peintures utilisées pour le marquage des routes, la peinture des coques de navires, les micro-billes en plastiques présentes dans les cosmétiques, les granules de plastique utilisées par l’industrie, et plus généralement l’abrasion des objets en plastique (semelles, ustensiles de cuisine, etc.) et des bâtiments (peintures, gazon synthétique, etc.) constituent d’autres sources primaires mais dont la contribution est plus faible (Boucher et Friot, 2017).}

^{[50] EI DCSMM, ex : EI MMN, p. 77 ; Secrétariat de la convention pour la diversité biologique, 2016., p. 17.}

^{[51] EI DCSMM, ex : EI MMN.}

^{[52] Secrétariat de la convention pour la diversité biologique, 2016, p.28.}

^{[53] Voir e.g. http://www.onml.fr/uploads/media/references_littoral-chap.V.pdf pp. 115-117.}

^{[54] http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Programme_national_prevention_dechets_2014-2020.pdf}

^{[55] Il s’agit des sacs plastiques non-compostables à usage unique, des gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine pour la table en matière plastique non-compostable, aux bâtonnets ouatés à usage domestique dont la tige est en plastique et aux microbilles de plastiques dans les produits cosmétiques exfoliants (cf. Décret n° 2016-379 du 30 mars 2016 relatif aux modalités de mise en œuvre de la limitation des sacs en matières plastiques à usage unique et Loi n°2016-1087 du 8 août 2016 - art. 124)}

^{[56] OCDE, 2016.}

^{[57] OMI, 2015, p.1.}

^{[58] CGDD, 2015b, p. 15.}

^{[59] Sims et coll., 2014, p. 611.}

^{[60] Notamment des précurseurs de particules fine.}

^{[61] Corbett et al, 2007, p. 8515, case 2b.}

^{[62] Brandt et al, 2011, tableau 5, chronic YOLL et année 2000.}

^{[63] Brandt et al, 2011, tableau 11, All/15, année 2000, somme de tous les polluants.}

^{[64] Sulphur Emissions Control Areas, SECAs.}

^{[65] Brandt et al, 2011, p. 39.}

^{[66] Voir par exemple Jolivet el coll., 2015, p. 35 notamment pour ce qui concerne les impacts des travaux en mer.}

^{[67] EI DCSMM, ex : EI MMN.}

^{[68] En revanche, s’agissant des redevances pour prestations pour service rendu, le Conseil constitutionnel a indiqué dans une décision du 14 avril 2005 que toute modulation d’une redevance, notamment pour des motifs environnementaux, était légale à la double condition que la recette de la redevance reste affectée à celui qui a procuré le service et que le montant global de la recette perçue au titre de cette redevance n’excède pas le coût du service rendu.}

^{[69] CGDD, 2017.}

^{[70] Voir à ce titre Sainteny et al., 2011.}

^{[71] la taxe d’aménagement prévoit de nombreuses exonérations partielles ou totales (bâtiment affecté un service public, logement sociaux ou HLM, les locaux agricoles, entrepôts et hangars non ouverts au public…).}

^{[72] pêche, marine marchande, exploitation d’énergies fossiles en mer.}

^{[73] On peut notamment évoquer le développement d’activités de pêche de la langoustine au casier, de la coquille Saint-Jacques à la bouteille, ou du bar à la ligne, ces activités étant comparativement moins émettrices de gaz à effets de serre et moins impactantes pour la biodiversité marine côtière.}

^{[74] bâtiments appartenant à certaines personnes publiques, ouvrages d’art…}

^{[75] Ces deux régimes restent réservés aux zones tendues pour l’offre de logement.}

^{[76] étant entendu que l’actuelle taxe sur les logements vacants n’a aucune vocation environnementale mais cherche surtout à augmenter l’offre de logement dans les zones tendues.}

^{[77] Cette notion d’acceptabilité est importante : pour rappel, un projet de taxe sur les mouillages dans les zones naturelles n’avaient pas abouti en 2015, du fait de l’opposition du secteur de la plaisance.}

^{[78] Inspiré du rapport Lavarde, p. 312. Sur la base de 220 000 anneaux disponibles et d’un droit annuel forfaitaire moyen de 100 €, cette taxe permettrait de dégager 22 M€ de recettes supplémentaires chaque année.}

^{[79] Le caractère excessif des prélèvements pourrait par exemple concerner les espèces, stocks ou gisements faisant l’objet d’une évaluation ou d’un avis scientifique négatif de la part d’un organisme scientifique national, européen ou international reconnu, ou d’un plan de reconstitution à l’échelle de l’Union européenne. Le prélèvement excessif n’est pas obligatorement celui qui compromet l’existence de la ressource, mais peut aussi correspondre à un niveau de prélèvement qui limite l’intérêt de la ressource en question par rapport à son potentiel.}

^{[80] OCDE, 2005. Examens environnementaux de l’OCDE. Danemark, 2005.}

^{[81] La mise en place de quotas d’azote (couplée à une taxe sur les pesticides) a permis de réaliser en une dizaine d’années un véritable découplage entre la production, qui a augmenté de 3 %, et les apports en azote, pesticides et phosphore qui ont, eux, diminué de 30 %.}

^{[82] Dans ce système, l’accord de Chesapeake de 2000 fixe une limite totale de rejet d’azote, de phosphore et de sédiments dans la baie et la répartie entre les États concernés.}

^{[83] Par exemple, la mise en place de cultures intermédiaires piège à nitrates (CIPAN)}

^{[84] La surveillance peut être coûteuse et ne porte pas sur les usages légaux générateurs d’apports de micro-plastiques.}

^{[85] Il s’agit notamment des filières emballages menagers, textiles, linge et chaussures, pneumatiques et déchets d’éléments d’ameublement.}

^{[86] Cour des comptes, 2016.}

^{[87] Action 24 du rapport final du groupe de travail « Fond macro-déchet » du Grenelle de la mer.}

^{[88] Il s’agit par exemple de produits utilisés dans la construction (polystyrène), de filtres de cigarettes, des briquets ou des jouets.}

^{[89] Directive 2008/98/CE du 19 décembre 2008.}

^{[90] elon les contextes, les technologies pertinentes sont les éco-industries (traitement des déchets, etc.) et les technologies de production de matériaux de substitution.}

^{[91] Il s’agit d’accords appelés CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation)}

^{[92] Des réflexions sont en cours à ce sujet à l’OMI.}

^{[93] Environnemental Shipping Index) mis en place dans le cadre d’un accord entre ports (World Ports Climate Initiative (WPCI)}

^{[94] Cf. note de bas de page n° 62 du présent avis, p. 11.}

Avis du 10 janvier 2017

A la demande de la Conférence environnementale 2016, le Comité pour l’économie verte (CEV) a examiné les conditions pour adapter la trajectoire de prix du carbone dans un contexte de prix du pétrole bas. Ceci l’avait tout d’abord conduit à définir des principes généraux pour l’utilisation des recettes de la composante carbone, notamment de transparence et d’évaluation systématique de l’impact des choix^[1].

Le présent avis porte sur l’opportunité d’accélérer la trajectoire de la composante carbone pour éviter un relâchement des efforts de réduction des émissions de CO2, et accélérer le financement de la transition écologique. Au-delà des différences d’appréciation entre parties prenantes sur la balance entre opportunités et risques d’une telle accélération, il souligne que  la composante carbone ne doit  pas être conçue comme un impôt supplémentaire de rendement accroissant les prélèvements, ni comme une recette d’appoint pour équilibrer les comptes publics. Ces recettes devraient être utilisées pour financer la transition écologique dans le respect des dispositions adoptées au 4° du II de l’article 1er de la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte^[2].

Le contexte  actuel des marchés des combustibles fossiles justifie ce réexamen

Lors de son introduction en 2014, les scénarios sous-tendant le barème de la composante carbone avait été établis sur la base d’un prix du pétrole durablement élevé. Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition, les prix du pétrole ont fortement chuté, de sorte que, sur les dernières années, la hausse de la fiscalité sur l’énergie liée à la composante carbone a été plus que compensée par la baisse des prix de l’énergie. A titre d’ordre de grandeur, une diminution du prix du pétrole de 40 €/baril^[3] représente environ 100 €/tCO2. En comparaison, le prix du carbone est de 30,5 €/tCO2 en 2017 (après 22 €/tCO2  en 2016), conformément à la trajectoire définie par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV).

Celle-ci a en effet repris la référence-cible de 100 € à l’horizon 2030 qui avait été établie par le rapport au Premier ministre sur « la valeur tutélaire du carbone », dit rapport Quinet (2009), ainsi que son approche d’une montée en régime très progressive du prix du carbone. Ce rapport avertissait cependant que : « les valeurs carbone proposées restent valables pour un prix du pétrole compris entre 50 et 100 euros le baril et pour un prix du charbon compris entre 60 et 120 euros la tonne. Une révision pourrait devenir nécessaire si la tendance de prix des énergies fossiles s’écartait durablement de cette fourchette ». Une réflexion sur les valeurs de référence du carbone paraît également nécessaire au vu de l’objectif climatique mondial instauré par l’accord de Paris.

La faiblesse des prix de l’énergie fossile depuis la fin 2014 pose la question de l’adaptation de la trajectoire initialement prévue à ce nouveau contexte : faut-il profiter des prix bas de l’énergie pour accélérer la trajectoire de la composante carbone ? En dépit de la probable remontée des cours du pétrole dans les prochaines années, mais à un horizon incertain compte-tenu des révisions concernant les perspectives de demande, quels risques fait peser un bas prix final des combustibles fossiles sur les comportements de réductions des émissions de CO2 ?

Eléments d’évaluation

Afin d’apprécier les impacts d’une éventuelle accélération de la trajectoire carbone, le CEV a réuni les éléments d’évaluation disponibles et sollicité de nouvelles simulations. Ces dernières ont été calibrées sur une hypothèse conventionnelle de travail homogène, suivant laquelle cette accélération aurait pris la forme d’une application dès le 1er janvier 2017 d’une valeur du carbone de 39 €/tonne de CO2, égale à la valeur prévue pour 2018. Dans ce scénario, le signal-prix passait, à titre d’exemple, à compter du 1er janvier 2017, d’un taux de 22 €/tonne de CO2 à un taux de 39 €/tonne de CO2.

Cette hausse supplémentaire de 8,5 €/tonne de CO2 par rapport au taux pour 2017 représente environ 2c€/L, soit une hausse du prix TTC d’environ +1,8 % pour le super, de +2,5 % pour le gazole, et de +4,4 % pour le fioul domestique. Compte tenu de l’assiette de la composante carbone, la hausse s’applique principalement à l’ensemble des émissions diffuses du transport (133 MtCO2éq. en 2013) et du résidentiel – tertiaire (87 MtCO2éq.).

L’impact correspondant par ménage s’élève à 40 €/an, le poids de la composante carbone dans son ensemble atteignant alors environ 160 € par ménage et par an^[4]. A titre de comparaison, la baisse des prix de l’énergie depuis 2013 leur a procuré un gain de pouvoir d’achat de 450 €/an. En poids relatif, l’impact est sensiblement plus élevé pour les ménages les plus modestes, appartenant au premier décile de la distribution des revenus.

En termes de recettes fiscales, cette augmentation, appliquée aux tarifs de la TICPE, devrait permettre d’engendrer plus de 1,5 Md€ de recettes supplémentaires en 2017.

S’agissant de l’évaluation de l’impact sur les entreprises, et donc sur la compétitivité-prix, il faut rappeler que sont exonérées de composante carbone : les entreprises soumises à l’EU-ETS, les industries intensives en énergies soumises à un risque important de fuite du carbone, et les entreprises exonérées totalement ou partiellement de « TIC » (transports routiers, taxis, pêche, agriculture…). Seraient donc essentiellement impactées les entreprises du tertiaire et les entreprises industrielles non intensives en énergie^[5].

Pour apprécier l’impact sur les émissions de CO2, on peut s’appuyer sur les méta-analyses récentes, qui synthétisent l’ensemble des résultats disponibles sur la sensibilité de la consommation énergétique à son prix, qui estiment les élasticités correspondantes à -0,2/0,3 à court-terme et -0,6 à long-terme. En d’autres termes, une hausse de 10 % du prix de l’énergie réduit la demande de 6 % à long terme. Ce mécanisme explique que la baisse de la consommation énergétique finale, corrigée des variations climatiques, se soit interrompue en 2015, alors qu’elle s’établissait à ‑0,9% par an entre 2008 et 2014.

Le CEV n’a pas examiné, au-delà, les impacts sur la croissance et l’emploi, ce qui nécessiterait de recourir à des modèles macroéconomiques^[6].

Sur les conditions d’une accélération de la trajectoire carbone et de son opportunité

Après avoir analysé les conséquences d’une telle accélération de la trajectoire de la composante carbone, à l’aide des éléments d’évaluation disponibles, les membres du CEV restent partagés quant à son opportunité. Toutefois, les objections portent  plus en fait sur la capacité à construire un projet d’ensemble satisfaisant que sur le renforcement du signal-prix carbone dans le contexte actuel.

A cet égard, les membres du CEV, à l’exception des représentants des entreprises, signalent les relâchements de comportements déjà à l’œuvre et souscrivent donc pleinement à l’opportunité que constitue cette accélération qui, tout en ayant un impact limité sur la facture énergétique des ménages et des entreprises, permettrait de dégager des sources de financement pour la transition énergétique et écologique : augmentation du montant du chèque énergie, aides plus fortes aux rénovations des logements, stimulation des investissements dans la transition énergétique du secteur privé dont des aides pour le renouvellement du matériel productif. Ceux-ci soulignent que le financement de la transition énergétique et écologique est essentiel si la France veut respecter ses engagements internationaux en matière de réduction d’émissions de gaz à effet de serre : alors que la France a été en première ligne dans le cadre de la COP21 et de la ratification de l’accord de Paris par le plus grand nombre, consolider la volonté politique d’assurer et de sécuriser le financement de la transition énergétique serait un signal positif quant à la volonté de la France d’assumer ses engagements. Ils constatent que le montant actuel des financements climat demeure insuffisant au regard des objectifs fixés dans la Stratégie nationale bas-carbone.

Dans cette perspective, ils recommandent que les recettes générées par les futures augmentations, indépendamment d’une éventuelle accélération de la trajectoire de la composante carbone, soient affectées à des dépenses en lien avec l’objectif de transition écologique en intégrant sur ce plan des objectifs de recherche, d’innovation et d’efficacité. A l’exception des représentants des entreprises qui sont opposés à une utilisation intégrale des recettes de la composante carbone à cet objet, les autres membres demandent que ce soit l’ensemble des recettes de la composante carbone qui soient affectées à de telles dépenses. Les membres du CEV s’étonnent ainsi de ne pas avoir été consultés sur l’utilisation des recettes générées par l’augmentation de 22 à 30,5 €/tCO2 de la Contribution Climat Énergie en 2017 et rappellent qu’il n’y a pas de consensus sur les bénéfices supposés du double dividende au sein du comité. Ces recettes devraient donc servir à financer l’ensemble des politiques publiques relatives à la transition énergétique dans ses différentes composantes (maîtrise de l’énergie, lutte contre la précarité énergétique, production d’énergie renouvelable sous toutes ses formes, ainsi qu’au financement de l’adaptation au changement climatique), et profiter à tous les acteurs de la société engagés dans ce processus : les ménages, les entreprises et les collectivités territoriales.

A ce stade, les représentants des entreprises sont en revanche opposés à l’accélération de cette trajectoire compte tenu des enjeux de compétitivité. Ils mettent notamment en avant le contexte macroéconomique dégradé en rappelant que si l’érosion de l’emploi industriel s’explique en partie par des gains de productivité et par l’externalisation de certaines fonctions vers les services, la France est, depuis une dizaine d’années, l’un des pays développés où le mouvement de désindustrialisation est le plus fort. Ils pointent aussi le manque d’explications des pouvoirs publics sur l’usage des revenus additionnels de la taxation.  Pour ceux-là, la trajectoire existante, qui a été intégrée dans la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte (LTECV) et mise en œuvre dans les récentes lois de finances, est déjà ambitieuse et a le mérite de fournir une bonne lisibilité dans le temps. Par ailleurs, pour les représentants des entreprises, cette accélération porte le risque d’une hausse des prélèvements obligatoires et pourrait nuire à la compétitivité de certaines entreprises^[7]. Ceux-là insistent donc sur la nécessité que le développement de la composante carbone s’intègre dans une stratégie de réduction de la pression fiscale et dans un cadre stable et clairement défini par les pouvoirs publics d’usage des revenus additionnels liés à cette éventuelle accélération. Ce cadre stable pourrait notamment privilégier le financement sur le moyen-long terme de l’innovation en faveur des solutions bas carbone compétitives sur le plan international et présentant un retour positif pour les entreprises localisées sur le territoire national.

A cet égard, ils considèrent que l’ensemble des études réalisées sur la fiscalité carbone ne permet pas de piloter la trajectoire de la taxe carbone. Ils considèrent qu’en l’état, on ne dispose pas d’étude d’impact économique et social spécifique de la trajectoire de taxe carbone, en particulier sur la compétitivité des entreprises exposées à la concurrence internationale. Ils demandent qu’une telle étude d’impact spécifique et un cadrage pluriannuel de l’utilisation de sa recette envisageant une hypothèse de remontée des prix du pétrole soient réalisés, possiblement via l’Ademe, en préalable à toute modification de sa trajectoire^[8]. Une telle étude devrait ainsi insister sur les effets de la taxation au regard de la compétitivité intracommunautaire, seules les entreprises françaises étant soumises à la composante carbone. Ils rappellent de plus que la LTECV dispose à son article 1er que la hausse de la composante carbone dans les énergies doit être compensée, à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus et qu’ils demeurent attachés à l’application de cette disposition prévue par la loi. Enfin, ils insistent sur la nécessité, pour l’acceptabilité de cet impôt, qu’il soit compris de l’ensemble des contribuables qui le supportent (ménages et entreprises).

En dépit des controverses sur les choix précis d’utilisation des recettes, deux éléments de cadrage jugés incontournables sont pointés : il est nécessaire de prévoir des compensations pour certains ménages et certaines entreprises ; et le dispositif mis en place ne doit pas entraîner de transferts importants entre ménages et entreprises, d’autant que la fiscalité indirecte pesant sur les ménages est déjà élevée. Plus généralement, il convient d’examiner soigneusement les transferts induits et leurs conséquences, y compris au sein des entreprises.

_{[1] Cf. Avis du Comité pour l’économie verte sur les principes d’utilisation des recettes du relèvement de la composante carbone, 2016.}

_{[2] Article L.100-2 : « Pour atteindre les objectifs définis à l'article L. 100-1 l'Etat, en cohérence avec les collectivités territoriales et leurs groupements et en mobilisant les entreprises, les associations et les citoyens, veille, en particulier, à : (…) 4° Procéder à un élargissement progressif de la part carbone, assise sur le contenu en carbone fossile, dans les taxes intérieures de consommation sur les énergies, dans la perspective d'une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre, cette augmentation étant compensée, à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus ;} 

_{[3]  Soit l’écart entre le prix du pétrole qui prévalait jusqu’à la mi-2014 et son niveau à l’automne 2016.}

_{[4] En tenant compte de la hausse de TVA induite par la hausse de la composante carbone.}

_{[5] A hauteur de 0,02 % de leur valeur ajoutée pour les premières, et de 0,08 % pour les secondes, si l’on extrapole les estimations réalisées en 2009 par l’Ademe. A cet égard, les éléments d’étude d’impact dont on dispose actuellement mériteraient d’être actualisés en appréciant précisément les impacts en fonction des secteurs et de la taille des entreprises, notamment les TPE/PME.}

_{[6] A cet égard, les travaux macroéconomiques réalisés dans le cadre de la Stratégie nationale bas carbone indiquaient que l’application de la trajectoire de la composante carbone jusqu’en 2030 devrait permettre d’atteindre à la fois un gain écologique et un gain économique, estimé par le modèle ThreeMe à 0,2 pt de PIB en 2035, dans le cas où les recettes sont utilisées pour baisser les impôts des ménages et les cotisations sociales employeurs. Les travaux qui avaient été réalisés antérieurement par le Comité « trajectoires 2020-2050 vers une trajectoire sobre en carbone », sous la présidence de Christian de Perthuis (2012) estimaient que la mise en place d’une taxe carbone « sans recyclage des revenus », le produit de la taxe allant simplement alléger le solde des Finances publiques, conduisait à une baisse de l’activité économique et de l’emploi. En revanche, l’impact était jugé favorable en cas de recyclage sous forme de baisse des charges sur le travail supportées par les entreprises, l’effet étant accru avec un recyclage « hybride », combinant baisse de ces charges et soutien à l’innovation.}

_{[7] La CPME qui n’avait pu être présente lors de cette séance plénière, et n’a donc pas pu prendre part au vote, a indiqué postérieurement l’importance qu’elle attachait à ce risque et par là la nécessité, de son point de vue, de s’inscrire strictement dans la mise en œuvre des dispositions adoptées au 4° du II de l’article 1er de la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte.}

_{[8] Dans cette perspective, le CEV se propose d’examiner le type de règles pouvant être mis en œuvre en cas de variabilité importante des prix des matières énergétiques. Le CEV devrait être également saisi pour examiner les impacts de la composante carbone des TIC en cas de projet d’évolution de la trajectoire carbone de long terme (2050 notamment) à l’échelle de l’Union européenne.}

Cet avis a été discuté et adopté lors de la séance plénière du 20 septembre 2016.

Le présent avis porte sur l’utilisation des recettes du relèvement de la composante carbone, qui doit être portée à 56 €/tCO2 en 2020. Il rappelle que le choix d’utilisation des recettes est éminemment politique, mais qu’il doit être éclairé par des analyses d’impact rigoureuses et faire l’objet d’un suivi régulier, afin d’asseoir la légitimité et d’améliorer l’acceptabilité de la composante carbone. Il propose à cette fin sept principes de gouvernance.

Le relèvement de la composante carbone prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

1- La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé les objectifs de réduire nos émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et de diviser par quatre nos émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050. Pour cela, elle pose en principe général de procéder à un élargissement progressif de la composante carbone, assise sur le contenu en carbone fossile dans les énergies consommées.

De manière plus précise, elle établit l’objectif, pour la composante carbone intégrée aux tarifs des taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques inscrites au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, d'atteindre une valeur de la tonne carbone de 30,50 € en 2017, de 39 € en 2018, de 47,50 € en 2019, de 56 € en 2020 et de 100 € en 2030.

Ces objectifs, en ligne avec les évaluations de valeur tutélaire du carbone des rapports Quinet,  ont été rappelés lors de la Conférence environnementale d’avril 2016. En revanche, la manière d’en utiliser la recette devra encore être précisée, dans le cadre des lois de Finances qui en assureront la mise en œuvre.

Les travaux antérieurs du Comité pour la fiscalité écologique

2- Dans son avis du 28 mars 2013, le Comité pour la fiscalité écologique (CFE), devenu depuis Comité pour l’économie verte, appuyait la création d’une composante carbone pour renforcer les actions de réduction des émissions de CO2, et soutenait l’idée de son relèvement progressif. En parallèle, le président du CFE avait proposé, et soumis à débat au sein du CFE, le 13 juin 2013, des modalités de mise en œuvre de l’assiette carbone sur la période 2014-2020, combiné à un rééquilibrage de la taxation essence-diesel, qui ont grandement inspiré le législateur.

Le Comité soulignait cependant que la création d’une composante carbone ne pouvait être acceptée « socialement et économiquement sans un dispositif d’utilisation de la recette adapté, simple et lisible par tous. Ce dispositif doit tenir compte des effets attendus de la taxation sur la compétitivité des différents secteurs économiques, en portant une attention particulière aux TPE et PME, et sur les différentes catégories de ménages en ciblant les mesures d’accompagnement sur les catégories les plus vulnérables et ceux ne disposant pas de solution alternative ». Pour assurer la  compréhension et l’adhésion nécessaires des citoyens à un tel projet, le Comité soulignait que l’introduction d’une assiette carbone devait absolument être comprise comme un instrument incitatif et non comme un impôt supplémentaire de rendement accroissant les prélèvements. A cette fin, la réalisation d’études d’impact complètes et transparentes, portant sur l’ensemble des impacts, est cruciale.

3- Dans cette perspective, ce même Comité s’était penché plus précisément sur la conception d’éventuelles compensations aux ménages (avis n°7 du 13 février 2014). A cette occasion, il avait pointé qu’il était prévu que trois quarts des recettes issues de la hausse de TIC, résultant de l’introduction de la composante carbone, participent au financement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi à destination des entreprises (CICE). Il était noté que cette affectation ne faisait pas l’objet d’un consensus au sein du Comité, certains de ses membres faisant valoir que la hausse de la TIC est directement payée aux deux-tiers environ par les ménages.

Les instruments dont on dispose pour effectuer cette compensation ont évolué suite à la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte :

• Création du chèque énergie, actuellement en cours d’expérimentation dans quatre départements. Celui-ci est attribué aux ménages dont le revenu fiscal de référence annuel par unité de consommation ne dépasse pas 7 700 euros. Son montant dépend du revenu et de la composition familiale : pour les foyers les plus modestes, il varie entre 144 € (célibataire) et 227 € (couple avec deux enfants ou plus)^[1].
• Création du compte d’affectation spéciale « transition énergétique » par la loi de finances rectificative pour 2015.
• Entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2016 d’une obligation pour les vendeurs d’énergie de soutenir les opérations d’efficacité énergétique chez les particuliers en situation de précarité énergétique, dans le cadre du dispositif de certificats d’économie d’énergie.

Trois possibilités d’utilisation des recettes  

4- En application notamment de l’article L. 100-2 4° du code de l’énergie, l’utilisation des recettes de la fiscalité écologique doit arbitrer entre trois possibilités (non exclusives) :

• La réduction d’autres prélèvements, dans une logique de «double-dividende», c’est-à-dire  l’idée  que  la   mise  en  place  d’une  fiscalité environnementale peut permettre simultanément deux améliorations pour la collectivité. Le premier « dividende » est la réduction de la pollution, lié à l’effet incitatif de la taxe sur les comportements («signal-prix»). Le  second  « dividende »  correspond dans ce cas d’affectation des recettes à la diminution des taux de taxes distorsives économiquement, permise par les recettes budgétaires générées par la taxe, par exemple en abaissant la fiscalité pesant sur le travail afin de favoriser l’emploi.
• Le financement d’interventions publiques dans le but de favoriser la transition énergétique.
• Et des compensations forfaitaires pour maintenir le pouvoir d’achat des catégories de ménages ou d’entreprises qui, sinon, seraient les plus touchés.

Le choix est éminemment politique, mais il doit être éclairé par des analyses d’impact rigoureuses. De plus, les parties prenantes demandent que ce choix soit transparent et posé dans la durée : changer de pratique en ce domaine leur apparaît comme une condition cruciale pour inscrire la légitimité de la composante carbone.

Éléments d’analyse pour éclairer le choix d’utilisation des recettes 

5- Les choix doivent tenir compte du contexte, notamment macroéconomique, et de la situation des finances publiques, aussi bien pour l’Etat que pour les collectivités territoriales. A cet égard, la faiblesse passagère du prix des combustibles fossiles est non seulement un élément essentiel pour motiver le relèvement de la composante carbone, conformément aux orientations données dans la loi « LTECV », mais celle-ci implique aussi différents impacts à prendre en compte pour apprécier les besoins de compensation.

En effet, la note de conjoncture de l’INSEE de mars 2016 a évalué de manière très détaillée comment le gain, d’abord reçu par les branches de première transformation des énergies fossiles (raffinage du pétrole et fabrication de combustible gazeux), a été transmis rapidement aux autres branches et aux ménages. De plus, parmi les différentes catégories de ménages, toutes ont gagné en pouvoir d’achat à des degrés divers selon leurs revenus et leur lieu de résidence. Parmi les entreprises, les principales bénéficiaires de la chute du cours des matières premières énergétiques appartiennent aux branches qui en sont fortement consommatrices : industrie chimique et services de transport principalement. Pour ces branches, la baisse du prix des hydrocarbures a contribué à la reconstitution de leurs marges entre 2013 et 2015, via la hausse de valeur ajoutée. Mais la baisse du prix des énergies fossiles se transmet ensuite progressivement à l’ensemble de l’économie, car les branches qui en ont bénéficié les premières abaissent à leur tour leur prix de production.

6- Pour éclairer les choix d’utilisation de la recette du relèvement de la composante carbone, on dispose désormais d’éléments factuels nouveaux. Mais ceux-ci en soulignent plutôt l’acuité qu’ils ne fournissent la solution.

D’un côté, le poids et la structure de la fiscalité française tels qu’ils ressortent des comparaisons internationales plaident pour une restructuration fiscale « à la suédoise », les recettes procurées par l’éco-fiscalité étant prioritairement orientées vers la baisse des prélèvements les plus pénalisants pour l’activité économique.

De l’autre, l’observation des expériences étrangères montre un large périmètre de secteurs ou projets qui peuvent bénéficier du recyclage de ces recettes, selon une logique d’appui à la transition écologique. Certains pays ciblent ainsi les réductions d’émissions les moins coûteuses, telles que les économies d’énergie dans les bâtiments publics et privés. La Californie et le Québec, quant à eux, utilisent des plans pluriannuels d’affectation des revenus pour diriger ces recettes vers de nombreux objectifs, incluant la sensibilisation, la préservation et la décarbonation de leur secteur le plus émetteur : le transport.

On sait par ailleurs mieux chiffrer combien l’introduction en 2014 de la composante carbone a renchéri le coût des énergies fossiles que les ménages utilisent pour se déplacer et se chauffer, et les coûts de production des entreprises qui y sont soumises. Pour mémoire, sont en effet exonérées de la composante carbone les entreprises grandes consommatrices d'énergie  relevant du système européen d’échange de quotas de carbone ou considérées comme exposées à un risque important de fuite de carbone, au titre de l’article 265 nonies du code des douanes.

En 2016, l’effet moyen de l’introduction de cette composante carbone sur lalala facture énergétique des ménages est estimé à un montant de 83 € (3 % de leur facture), relativement à une situation où la composante carbone n’aurait pas été introduite^[2]. L’effet de cette mesure varie selon la situation du ménage (type d’énergie de chauffage, mode de détention de véhicule, composition du ménage, localisation, etc.).

L’effet de l’introduction d’une composante carbone sur les coûts de production des entreprises avait par ailleurs été estimé en 2009 par l’Ademe^[3]. Selon cette analyse, qui nécessiterait d’être mise à jour et précisée, une composante carbone de 32 €/tCO2 coûterait au tertiaire en moyenne 0,08 % de sa valeur ajoutée (VA), et à l’industrie (hors secteurs exonérés) 0,78 % de sa VA (hors carburant et électricité). Les impacts sont cependant très variables d’une branche à l’autre.

Sept principes pour une gouvernance transparente 

7- A défaut de fournir une solution consensuelle sur l’affectation des recettes du relèvement de la composante carbone, le Comité adhère aux principes de gouvernance suivants, inspirés des travaux de M. Vaidyula et E. Alberola de I4CE (Institute for Climate Economics)^[4] :

• Planifier l’utilisation des revenus carbone dès la conception des politiques de tarification du carbone et établir des objectifs pluriannuels et des lignes directrices pour l’affectation de ces revenus, de manière à assurer la stabilité des règles pour les acteurs économiques, et construire la confiance du public dans la fiscalité environnementale.
• Engager une consultation publique avec les parties prenantes afin d’identifier clairement les priorités en matière de dépenses et de garantir leur soutien.
• Réaliser les études d’impact nécessaires sur les effets de la composante carbone et de l’utilisation de ses recettes, sur les plans environnemental, économique (par secteur d’activité et taille d’entreprise) et social (par niveau de vie), en intégrant explicitement les dimensions territoriales.
• Déterminer des points d’étape pour actualiser les objectifs et le plan de dépenses des recettes afin d’améliorer leur efficacité environnementale et économique.
• Développer des garanties pour compenser les bénéficiaires des recettes en cas de manque à gagner sur les revenus attendus.
• Communiquer régulièrement au public sur les progrès de la transition énergétique et encourager la transparence sur l’efficacité des politiques de tarification du carbone et l’affectation des recettes.
• Identifier les moyens de maximiser l’utilité de ces revenus carbone. A titre d’exemple, étudier comment maximiser leur effet levier pour attirer des financements privés additionnels, en particulier pour les projets à grande échelle.

_{[1] Pour mémoire, la dépense énergétique moyenne d’un ménage (gaz, électricité, combustibles solides et liquides) atteignait environ 1 633 € en 2014 (source : « Bilan énergétique pour la France 2014 », RéférenceS, juillet 2015, Commissariat général au développement durable, ministère de l'Environnement, de l'Energie et de la Mer.
[2] Cf. Simon O. et Thao Khamsing W. (2016), « L’impact, pour les ménages, d’une composante carbone dans le prix des énergies fossiles », Le point sur n°225, Commissariat général au développement durable, ministère de l'Environnement, de l'Energie et de la Mer.
[3] Le Callonec (2009), « La Contribution Climat Énergie : un double dividende écologique et économique », La lettre ADEME & vous - Stratégie & études n°17.
[4] Vaidyula M. et Alberola, E. (2016), « Recycler les revenus issus des politiques de tarification du carbone : transformer les coûts en opportunités », I4CE - Institute for Climate Economics.}

Cet avis a adopté le 6 juillet 2016.

Pour un diagnostic régulier des financements liés à la transition vers une économie bas-carbone

1- Pour réussir à maintenir le réchauffement planétaire sous la barre des 2°C, un effort d’investissement approprié est nécessaire, notamment en matière d’infrastructures et d’installations énergétiques, intégrant que les durées de vie de ces équipements sont particulièrement longues.

La stratégie nationale bas-carbone (SNBC), adoptée en 2015, établit ainsi comme premier enjeu la réorientation des investissements, vers les projets qui participent à la transition énergétique plutôt que vers ceux qui la freinent. Les besoins d’investissement correspondants sont identifiés dans la SNBC, avec un double mouvement de baisse dans les secteurs intensifs en carbone et de renforcement des investissements contribuant à la transition bas carbone. Sur le plan macroéconomique, le rapport de la Commission Mondiale sur la New Climate Economy (NCE), publié en 2014, souligne par ailleurs que cette réorientation doit s’inscrire dans un contexte de reprise d’un rythme plus élevé qu’aujourd’hui des investissements, notamment dans les infrastructures.  

2- Outre  les énergies renouvelables, la SNBC cite comme secteurs particulièrement concernés:

• L’innovation et son déploiement, les efforts de structuration et de soutien à la R&D devant être poursuivis et amplifiés pour encourager le développement et la diffusion rapide des technologies du futur, dans la perspective d'un monde bas-carbone.
• Les infrastructures, pour que les investissements dans ce domaine soient compatibles avec la transition vers une économie bas-carbone et un objectif de réduction d’émissions de 40% en 2030 par rapport à 1990. En outre, les infrastructures numériques seront aussi concernées.
• Les bâtiments, sachant que les émissions directes du secteur résidentiel-tertiaire représentent 20% des émissions de GES (près d'un quart si on tient compte des émissions indirectes associées à la production d'électricité et de chaleur pour les bâtiments). L'objectif central à cet égard est de parvenir à baisser ces émissions de 54% à l'horizon du troisième budget carbone et d'au moins 87% à l'horizon 2050, par rapport à 2013.

3- Pour suivre la mise en œuvre de cette stratégie, l’observation des dépenses d’investissement liées à la transition écologique et de leur financement est cruciale. En effet, il faut : s’assurer que l’environnement financier est propice à l’essor de ces investissements, en considérant à la fois leurs caractéristiques, en termes de risque, par exemple, et celles de notre système financier, comme le poids du crédit bancaire dans le financement de l’économie ; et mesurer comment les investissements réalisés sont en ligne avec les objectifs, ce qui est un moyen de détecter les obstacles restant à lever. Différents indicateurs ont déjà été proposés, par exemple la part des investissements verts dans les investissements totaux^[1], qui pourraient contribuer à ce suivi. Un outil visant à mesurer l’engagement des entreprises dans la réduction de leurs émissions de GES, à vocation globale et mise en œuvre par l’Ademe et l’ONG anglaise CDP (Carbon Disclosure Project), est par ailleurs en cours d’expérimentation ; il s’agit de l’expérience ACT (Assessing low-carbon Transition).

4- Sur le plan qualitatif, une étude de cas de l’enquête du PNUE «le système financier dont nous avons besoin» (2015) sur l’alignement du système financier sur le développement durable a été réalisée pour la France par Inquiry-I4CE-PNUE. L'étude^[2] constitue la première analyse en profondeur de l'intégration des enjeux environnementaux dans le secteur financier en France. Elle identifie un vaste « écosystème » d'acteurs privés, venant du secteur public ou d'organisations à but non lucratif mobilisés pour une meilleure articulation des enjeux de durabilité par le secteur financier. Elle met en lumière l’avance de notre pays au travers des mesures d'évaluation du risque et de reporting en lien avec le climat - notamment l'Article 173 - qui ont été adoptées dans la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 : ces dispositions, qui demandent aux investisseurs de divulguer leur contribution à la transition énergétique et qui impliquent aussi l'établissement d'une stratégie d'intégration des critères climat dans l’évaluation des risques au sein du secteur bancaire, demeurent inédites.

5- L'approche correspondante promeut des principes de transparence, de divulgation des informations  et de bonne gouvernance. Elle vise à améliorer les pratiques des acteurs, tout en leur laissant la latitude suffisante pour agir de la façon qui soit la plus compatible avec leurs propres intérêts et modèles économiques. Elle privilégie donc la supervision, par des mesures :

• Se concentrant sur l'amélioration de la disponibilité de l'information à travers le développement d'un jeu complet de mesures de reporting visant à la fois le secteur financier et les entreprises qu'il finance.
• Promouvant le développement d'une expertise de marché à travers une combinaison d'initiatives publiques et privées et des débats nationaux sur les enjeux de développement durable rassemblant un large éventail de parties prenantes.
• Stimulant l'amélioration de l'évaluation des risques en appliquant aux institutions des exigences minimales de divulgation de leur exposition aux risques liés au climat.

Parallèlement, se développe certains instruments dédiés explicitement au financement de la transition. L’examen du développement des obligations vertes (qui constitue un exemple emblématique de ces évolutions) montre que, pour que ces principes débouchent sur de nouveaux marchés, attirant les investisseurs, il faut que l’information correspondante puisse-t-être aisément appropriée par ceux-ci. Il en résulte donc, dans ce cadre, un arbitrage délicat entre la latitude laissée aux émetteurs et le besoin de standardisation pour les investisseurs, notamment sur la nature des projets qui sont qualifiés de «verts». Le développement de standards doit aller de pair avec la clarification de leurs objectifs, permettant de mieux cerner l’impact des projets financés.

Par ailleurs, d’une façon générale, il est nécessaire d’évaluer la rentabilité des investissements liés à la transition énergétique, qu’il s’agisse d’investissement public ou privé.

6- Le «panorama des financements climat en France», établi par I4CE, constitue par ailleurs un document irremplaçable pour établir le diagnostic concret sur où nous en sommes. Cette initiative doit donc être saluée et poursuivie. Le présent avis vise à en tirer les enseignements, à la fois sur le plan méthodologique et des résultats mis en lumière.

Le diagnostic des financements liés à la transition énergétique permet d’identifier un certain nombre de problèmes méthodologiques, et les efforts entrepris pour les corriger

7- En 2015, I4CE a publié son Panorama des financements climat en France^[3], qui couvre les années 2011 à 2014^[4]. «Boîte à outils» des financements climat en France, celui-ci documente et caractérise les dépenses d’investissement et les flux de financement qui ont contribué, directement ou indirectement, à la réduction des émissions de GES en France. Ce panorama couvre les investissements en capital tangible^[5] aboutissant à une baisse des émissions de GES. Les investissements sont mis en rapport avec la contribution des principaux mécanismes financiers, issus du public ou du privé.

Les domaines pris en compte sont : l’efficacité énergétique, les ENR, le nucléaire, les infrastructures durables et le «hors énergie», qui inclut par exemple les forêts. Les dépenses d’investissement sont prises en compte, mais ce n’est pas le cas des dépenses de R&D et des dépenses d’exploitation.

Pour chaque secteur, l’étude recense et mesure les ordres de grandeur des dépenses en investissement qui ont permis directement ou indirectement à la réduction d’émissions de GES, en s’inspirant de la méthodologie développée par Climate Policy Initiative (CPI) utilisée au niveau international, en l’adaptant au contexte français. L’étude se fonde sur des données existantes de plusieurs sources du domaine public, et si nécessaire et possible, également du secteur privé. Dans un premier temps, les données publiques existantes sont analysées et mobilisées. Elles sont validées et complétées par des entretiens avec des experts pour établir des hypothèses détaillées sur l’utilisation des flux (outils, canaux, finalités). 

8- L’identification précise de l’ensemble des financements liés à la transition énergétique n’est pas toujours possible :

Certaines données existantes sur le financement de la transition énergétique sont incomplètes, ou ne sont pas disponibles. Les secteurs où les données manquent le plus sont le tertiaire, l’industrie et l’agriculture.

La classification des flux financiers dans des secteurs relevant ou non de la transition énergétique est importante pour parvenir à des résultats cohérents, mais n’est pas toujours évidente puisque leur nature est diverse. Par exemple, avec la méthodologie adoptée par I4CE, certains soutiens publics, comme le taux de TVA préférentiel aux opérations d’efficacité énergétique dans le bâtiment, ou le tarif d’achat des énergies renouvelables électriques, ne sont pas pris en compte. Dans le dernier cas, les subventions étant versées durant toute la durée du projet, elles apparaissent comme une recette d’exploitation, le coût de l’investissement étant supporté par dette bancaire.

Dans certains cas, le déclenchement des travaux n’a pas lieu en même temps que le financement  Par exemple, dans le Panorama, le CITE est compté à l’année où ont lieu les travaux, même si le versement se produit ultérieurement. Il y a donc un décalage d’un an avec les chiffres du PLF.

Enfin, on est amené à distinguer entre des projets qui sont intégralement comptés comme verts (cas des ENR), et d’autres où il faut estimer les surcoûts de la durabilité. Par exemple, en matière d’efficacité énergétique dans la construction neuve, il faut distinguer ce qui relève de l’amélioration énergétique et de la construction ; le niveau de référence retenu est celui de la RT2005, le surcoût de la RT2012 étant estimé entre 7% et 11%.

9- Des efforts sont actuellement entrepris pour améliorer la pertinence des éditions futures, la répétition de l’exercice sur plusieurs années ou dans plusieurs pays européens étant un moyen d’améliorer ou approfondir l’analyse. Une manière d’améliorer ces diagnostics pourrait également passer par une définition plus précise des investissements qui sont verts. Cela permettrait à la fois de renforcer la crédibilité de ces investissements et de pouvoir en faire des panoramas plus précis. A titre d’exemple, c’est ce qui a été entrepris pour les obligations vertes. Dans ce domaine où il n’existe pas à ce jour de cadre strict, des initiatives comme les Green Bonds Principles ou la Climate Bonds Initiative fournissent des lignes directrices (différentes toutefois) pour vérifier que les fonds levés par les obligations vertes sont bien destinés à financer des projets compatibles avec la transition énergétique. En France, le référentiel du label transition énergétique et écologique pour le climat définit les activités entrant dans le champ de la transition énergétique et écologique et prévoit des exclusions strictes ou partielles.

Le « Panorama des financements climat en France » fournit une première mesure du fossé à combler

10- Suivant I4CE, les investissements qui ont contribué, directement ou indirectement, à la réduction d’émissions de GES en France peuvent être évalués à 36 milliards d’euros en France en 2013, dont la moitié dans le secteur de l’efficacité énergétique du bâtiment (18 Md€), les infrastructures durables notamment dans le secteur des transports (11,8 Md€), les énergies renouvelables (5 Md€).

11- La première édition de cette étude recensait seulement 22 Md€ d’investissements en France en 2011. La variation observée est due à la fois : aux additions au périmètre de l’étude et aux changements dans la méthodologie (8 Md€) ; et à une augmentation des investissements de 6 Md€ entre 2011 et 2013. Une hausse des investissements dans le secteur du bâtiment et des infrastructures a été observée (8,3 Md€ en 2011). En revanche les investissements dans les ENR, photovoltaïque principalement, ont diminué (9 Md€ en 2011).

L’étude fait par ailleurs une cartographie des canaux de financement à travers l’économie française, depuis leur source (ménages, entreprises) jusqu’à leur secteur et objet de destination, en recensant notamment les intermédiaires (Etat, institutions financières) et instruments de distribution (dette, capital, aides). La sphère publique soutient plus de la moitié de ces investissements, via :

• Un soutien public dans des domaines d’intervention traditionnels  de la puissance publique : infrastructures de transport, logement... (14,8 Md€ en 2014).
• Un soutien pour créer un effet d’entraînement (3,9 Md€ en 2014).

Selon I4CE, les investissements devront augmenter pour atteindre les niveaux nécessaires pour l'atteinte des objectifs en matière de climat, et en particulier ceux définis par la SNBC. I4CE a par exemple estimé que des investissements d’environ 10 Md€ supplémentaires par an seraient nécessaires pour la rénovation des bâtiments (9 Md€ supplémentaires) et la production d’énergie (1 Md€).

Vers une amélioration du suivi des financements liés à la transition énergétique

12- L’étude d’impact du projet de Stratégie nationale bas-carbone évaluait quant à elle à environ 20 milliards d’euros les investissements annuels moyens supplémentaires entre 2015 et 2018 pour mettre en œuvre les orientations du premier budget carbone (SNBC, 2015). Ces montants ne sont pas directement comparables aux montants couverts dans le panorama réalisé par I4CE, du fait de la manière dont sont comptabilisés les financements contribuant à la transition énergétique.

Les différences qui peuvent être observées entre la méthodologie utilisé par l’étude d’I4CE et la manière dont la SNBC évalue les financements nécessaires à la transition énergétique soulèvent les questions suivantes :

Un certain nombre d’indicateurs de suivi de la transition énergétique ont déjà été identifiés. Est-il opportun d’ajouter des indicateurs supplémentaires ?

Les catégories choisies pour les investissements (sectorielles notamment) sont-elles les plus pertinentes ?

Est-il préférable de prendre en compte les montants totaux des investissements ou uniquement les parties incrémentales correspondant au coût additionnel de la part bas-carbone des investissements (cf supra, surcoût des nouvelles normes pour les bâtiments) ?

13- A ce stade, le comité pour l’économie verte peut formuler les propositions suivantes :

Les études existantes sur l’état des lieux de la transition énergétique pourraient être enrichies en étendant leur périmètre. A titre d’exemple, des versions ultérieures du panorama sur les financements climatiques d’I4CE pourraient intégrer les financements liés à la recherche et développement, l’utilisation des fonds du programme d’investissement d’avenir (PIA), le plan Juncker, ou certaines actions des plans de développement rural et plus généralement de l’agriculture. De même, il convient de cerner plus avant les financements du secteur privé.

Les études prospectives sur les financements pour la transition énergétique, telles que celles mises en œuvre lors du lancement de la SNBC, devraient être développées et suivies dans le temps. Au-delà, l’articulation entre les études fournissant un panorama des financements existants et une projection des besoins à venir mériterait d’être également approfondie afin d’évaluer les efforts d’investissements restant à fournir, avec, en perspective d’être en capacité d’élaborer des stratégies de financement couvrant l’ensemble des investissements privés et publics déclinés par enjeux et activités (ex : rénovation des bâtiments, mobilité etc.).

Afin d’obtenir un panorama plus complet de l’état d’avancement de la transition énergétique, les tableaux décrivant son financement et ceux concernant les emplois verts devraient être rapprochés^[6]. Le suivi de l’encours au label Transition énergétique et écologique pour le climat pourrait être intégré à ce panorama.

_{[1] Proposition 4 du rapport Canfin-Grandjean.
[2] France’s Financial (Eco)system (2015).
[3] Cette partie s’appuie sur la présentation réalisée par I4CE au groupe de travail sur les financements du Comité pour l’économie verte.
[4] Suite à la première édition de ce Panorama des financements climatiques en France a été élaborée en 2014[4], et décrit les financements climat en France en 2011.
[5] Investissements en actifs matériels et certains biens durables comme les véhicules neufs. Les dépenses dans l’éducation, la formation et la R&D ne sont pas comptabilisées.
[6] En 2016, I4CE a d'ores et déjà prévu de proposer des évolutions,  notamment concernant le financement de la R&D, et d'étudier les possibilités de publications conjointes avec les publications "Marché et emplois" de l'ADEME qui constituent déjà une de leurs sources de données. Des complémentarités avec le "compte satellite de l'énergie" en cours de mise au point par le SOeS sont également possibles.}

Les recommandations de cet avis ont été adoptées au consensus lors de la séance plénière du 6 juillet 2016.

Les mesures de compensation écologique^[1] s’inscrivent dans la séquence «éviter – réduire – compenser» (ERC), qui vise à minimiser les impacts environnementaux des projets d’aménagement ou d’activité, plans et programmes^[2] soumis à évaluation environnementale.

La séquence ERC s’applique à l’ensemble des impacts environnementaux (biodiversité, sol, eau, air, bruit…).

En particulier pour la biodiversité, la mise en œuvre de cette approche a pour objectif de permettre de maintenir globalement la qualité environnementale des milieux et le bon état de conservation des espèces, et si possible d'obtenir un gain net, compte-tenu de leur sensibilité.

Suivant cette séquence, les atteintes aux enjeux majeurs^[3] doivent être, en premier lieu, évitées. En effet, l'évitement est la seule solution qui permette de s'assurer, sans le moindre doute ou risque, de la non-dégradation du milieu par le projet.

Dans le processus d’élaboration du projet, il est donc indispensable que le maître d'ouvrage intègre l’environnement, et notamment les milieux naturels, dès les phases amont de choix des solutions (type de projet, localisation, choix techniques...), au même titre que les enjeux économiques ou sociaux. 

Au sein de la séquence ERC, la réduction intervient dans un second temps, dès lors que les impacts négatifs sur l’environnement n’ont pu être pleinement évités. Ces impacts doivent alors être suffisamment réduits, notamment par la mobilisation de solutions techniques de minimisation de l'impact à un coût raisonnable, pour ne plus constituer que des impacts négatifs résiduels les plus faibles possibles.

Enfin, si des impacts négatifs résiduels significatifs demeurent, il s’agit, pour autant que le projet puisse être approuvé ou autorisé, d’envisager la façon la plus appropriée d’assurer la compensation de ses impacts. En d’autres termes, les impacts environnementaux doivent être en priorité évités, et, en cas d’impossibilité, réduits, avant d’envisager toute forme de compensation.

Les années 2000 ont été l’occasion d’un renforcement réglementaire autour des mesures compensatoires ainsi que de la séquence ERC de manière générale. Ce renforcement réglementaire a été accompagné de l’élaboration en 2012 d’une Doctrine mais également en 2013 de Lignes directrices^[4] nationales, en vue de rendre opérationnelles les innovations légales pour le plus grand nombre. Pour autant, on peut regretter le manque de cadrage concernant la mise en œuvre des actions de compensation, tant du point de vue technique (pas d’outils standardisés de calcul d’équivalence écologique entre pertes et gain, pas d’indicateurs de référence pour les suivis, etc.) que réglementaire (manque de clarté sur les niveaux de performance écologique que les administrations doivent exiger).

La séquence ERC vise à garantir le maintien ou l’amélioration de la qualité de l’environnement et à fournir ainsi les incitations économiques appropriées pour stimuler la recherche des solutions les plus efficaces pour cela. La séquence ERC s’inscrit donc dans une démarche générale de maintien du capital naturel^[5] en recourant à des instruments de politique publique effectifs et économiquement efficaces. Des réflexions sont à poursuivre pour en assurer l’essor et le bon usage, notamment pour mieux articuler la démarche entre le niveau des « plans et programmes » et celui des projets, de travaux et d’aménagement.  

Les avis du CEV ont vocation à se nourrir des expériences internationales les plus abouties. En matière de compensation écologique, on peut citer, par exemple, le cas des Etats-Unis, où des méthodes de calcul d’équivalence écologique sont approuvées et diffusées par les pouvoirs publics, et où les mécanismes contractuels et financiers de pérennisation des sites hébergeant des mesures compensatoires sont particulièrement développés.

Le présent avis se focalise sur trois aspects identifiés par le CEV comme de nature à améliorer l’efficacité de la politique publique encadrant la mise en œuvre de la compensation écologique, et réduire les coûts de transaction pour l’ensemble des acteurs :

• L’intégration de la séquence éviter-réduire-compenser le plus en amont possible.
• Le besoin d’outils harmonisés, notamment concernant les méthodes de calcul de l’équivalence écologique.
• Les mécanismes de pérennisation des mesures de compensation écologiques.

Intégrer la séquence éviter-réduire-compenser le plus en amont possible, en recherchant les synergies

1- Constat

Voir en annexe la présentation des différentes procédures administratives susceptibles de donner lieu à une obligation de mise en œuvre de mesures de compensation écologique.

L’encadrement réglementaire de la compensation écologique s’est construit progressivement depuis son introduction dans la loi sur la nature de 1976, précisant les obligations qui en découlent pour les maîtres d’ouvrages, ainsi que les procédures administratives applicables par type de projets ou d’enjeux environnementaux. Actuellement, un même projet peut donc relever de plusieurs régimes de déclaration ou d’autorisation environnementale, et être soumis à plusieurs obligations réglementaires de compensation écologique.

Au moment de la mise en œuvre des mesures de compensation écologiques, ceci peut occasionner des difficultés d’articulation entre différentes obligations de compensation pour un même projet (ex : obligations parfois contradictoires au titre de la loi sur l’eau et des espèces menacées). Des pratiques d’harmonisation sont alors mises en place au cas par cas, ce qui nécessite l’accord des autorités administratives et qui peut ralentir l’instruction du projet.

Certaines procédures administratives, comme la demande de dérogation à la protection stricte des espèces, qui est à l’origine chaque année de plus de 200 actes administratifs fixant des mesures ERC aux maîtres d’ouvrages concernés, interviennent tardivement dans les projets, à un moment où les maîtres d’ouvrage n’ont plus beaucoup de marges de manœuvre pour revoir leur projet en profondeur (mesures d’évitement[6] et de réduction) et ajuster le coût des mesures ERC dans leur budget. Les mesures de compensation écologiques peuvent alors même devenir un objet de contentieux juridique.

Depuis 2014, des expérimentations sont menées par les services de l’Etat autour de la notion d’autorisation environnementale unique pour les ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement) et les IOTA (Installations, ouvrages, travaux et activités) et des réflexions du groupe de travail de modernisation du droit de l’environnement piloté par Jean-Pierre Duport en vue d’étudier la faisabilité d’un permis environnemental unique. Ces travaux devraient aboutir en janvier 2017 à la création d’une autorisation environnementale, construite sur la base des expérimentations ICPE/IOTA/certificat de projet, qui devrait permettre une approche plus intégrée des impacts d’un projet sur l’environnement.

Plusieurs documents et recommandations (Lignes directrices nationales de 2013, Rapport Dubois remis à la ministre Ségolène Royal en 2015) font état de la nécessité d’une meilleure intégration en amont des projets de la séquence ERC.

Par ailleurs, il est important de signaler que le projet d’ordonnance portant réforme de l’évaluation environnementale (plan programme et projet) prévoit de renforcer les « procédures communes et coordonnées » entre les plans-programme d’une part et les projets d’autre part en matière d’évaluation environnementale.

2. Recommandation

L’articulation entre les différentes procédures d’évaluation environnementale, celles qui concernent les plans et programmes et les projets d’activité ou d’aménagement, doit être recherchée, notamment pour anticiper les enjeux environnementaux (et éviter les situations de blocage lorsque ces projets entrent en phase de demande des différentes autorisations environnementales).

Tout en gardant à l’esprit le fait que les «planificateurs» ont des responsabilités distinctes des maîtres d’ouvrage des projets d’aménagement, il s’agit ainsi de passer d’une approche « procédure » caractérisée par la réaction, à une approche privilégiant la planification territoriale et la complémentarité des actions entre l’élaboration du plan programme et la conception du projet.

Pour mettre en œuvre cette planification territoriale à droit constant, il est possible :

de s’appuyer sur les collectivités territoriales au sein desquelles ces actions sont menées, les établissement publics fonciers (EPF), les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) et les Commissions départementales de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF). Cette planification des actions de compensation devrait par ailleurs viser des objectifs sociaux complémentaires aux objectifs écologiques initiaux (accès à des espaces récréatifs) ;

pour les acteurs locaux, de s’auto-organiser par exemple, dans le cadre de programmes d’aménagement (zone industrielle, Grand ports maritime, par ex : projet stratégique de Dunkerque) pour réaliser très en amont une mutualisation des études environnementales au niveau de l’ensemble du territoire, qui permettra aux multiples maîtres d’ouvrages qui viendront s’y implanter, de réaliser des économies d’échelle, tout en assurant une cohérence au niveau de l’identification des enjeux écologiques.

Il faut déterminer les moyens de mettre en œuvre les mesures de compensation écologique à l’occasion de l’élaboration des plans et programmes soumis à évaluation environnementale.

Ce type de démarches permettrait de faciliter des actions d’évitement et de réduction d’ampleur et efficaces, et de créer des opportunités de mutualisation des mesures compensatoires, en vue d’alimenter les stratégies Trame verte-trame bleue et de rechercher les synergies entre différentes actions de restauration écologique.

Un besoin d’outils, notamment d’harmonisation des méthodes de calcul de l’équivalence écologique

1- Constat

La compensation écologique implique de pouvoir mettre en perspective les pertes de biodiversité induites par le projet faisant l’objet des mesures compensatoires (ou «pertes écologiques»), avec les gains de biodiversité permis par les mesures compensatoires (ou «gains écologiques»). En effet, il doit y avoir une équivalence entre pertes et gains : on parle d’ «équivalence écologique». Or, la notion d’équivalence écologique manque actuellement d’outils harmonisés de traduction opérationnelle.

La difficulté est évidemment qu’il convient de pleinement prendre en compte la complexité des écosystèmes et de leur dynamique. Actuellement, une multiplicité d’initiatives dans le domaine du calcul de l’équivalence écologique émergent au sein de bureaux d’étude, d’ONG environnementales ou de collectivités territoriales. Cependant, ces méthodes manquent de transparence et présentent des risques de manque de rigueur préjudiciables à la mise en œuvre des mesures compensatoires. Cette diversité de méthodes est excessive. Finalement source d’incertitude, elle ne fournit pas l’outil de dialogue adéquat sur les mesures compensatoires, que ce soit pour les opérateurs de compensation, les services de l’État ou les aménageurs.

On observe également un recours important à des logiques «surfaciques», fondées sur des ratios fixes entre surfaces impactées et surfaces à compenser (utilisées notamment pour la compensation des atteintes à certaines espèces protégées, aux milieux aquatiques ou pour la compensation défrichement). Ces logiques sont insuffisantes pour établir l’équivalence écologique dans sa dimension qualitative.

2- Recommandation

Au-delà du respect de normes incontournables de transparence, il serait important d’avoir une forme d’harmonisation autour de l’équivalence écologique grâce à des outils standardisés de manière à créer des règles du jeu pertinentes, lisibles et partagées à l’échelle nationale. Ces outils devraient être adaptés aux exigences réglementaires spécifiques (Loi sur l’eau, Natura 2000, espèces protégées, directives européennes, etc.), en privilégiant la qualité et l’efficacité de la compensation plutôt que le simple critère surfacique.

Ces méthodes devraient ainsi permettre d’aboutir à des mesures compensatoires qui répondent aux besoins de restauration des habitats favorables aux espèces impactées, ainsi qu’à la restauration des fonctions et des continuités écologiques relevant des milieux impactés.

Plusieurs exemples montrent qu’il est possible d’identifier et de diffuser des méthodes harmonisées, pragmatiques, solides et conformes à la réglementation en vigueur en France : la méthode d'évaluation des fonctions des zones humides, publiée en juin 2016, dont les travaux ont été pilotés notamment par le Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) et l'Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema). Il faudrait généraliser ce type de démarches à l’ensemble des habitats. On peut aussi mentionner les travaux en cours sur l’adaptation en France, dans le cadre de la loi sur la responsabilité environnementale, des méthodes de type «Habitat equivalency analysis» (HEA), utilisées de manière routinière et partagée aux Etats-Unis.

Des méthodes de suivi harmonisées selon les différents types d’habitat et d’espèce devraient aussi être mises en place pour faciliter le contrôle de l’efficacité des mesures compensatoires. Les retours d’expérience issus de ces contrôles permettraient par ailleurs d’améliorer et conforter les méthodes standardisées de calcul d’équivalence écologique.

Garantir l’adéquation entre la durée des impacts du projet et celle des effets de la compensation

1- Constat

La «doctrine nationale»^[7] sur la séquence éviter-réduire-compenser précise que « la durée de gestion des mesures [compensatoires] doit être justifiée et déterminée en fonction de la durée prévue des impacts, du type de milieux naturels ciblé en priorité par la mesure, des modalités de gestion et du temps estimé nécessaire à l’atteinte des objectifs ».

Pour apporter une contrepartie effective aux impacts d’un projet, les mesures compensatoires doivent non seulement être assorties d’objectifs de résultat et de modalités de suivi de leur efficacité, mais être conçues de manière à produire des effets sur une durée équivalente à celle des impacts du projet.

2- Recommandation

La durée d’engagement des éventuels contrats associés aux mesures compensatoires que le maître d’ouvrage signe avec ses prestataires ou les propriétaires des terrains doit donc être en rapport avec la durée des impacts que ces mesures ont pour objet de compenser. Cela pose deux enjeux relatifs à cette adéquation :

• La durée des actions mises en œuvre doit être en adéquation avec la dynamique écologique des espèces ou habitats compensés.
• Le contrat^[8] doit garantir que la durée des effets de la compensation correspondra à la durée des impacts.

A ce jour existent déjà des mécanismes qui visent à ces adéquations. Ainsi, à la suite d’une acquisition foncière et d’une action de restauration écologique ayant démontré ses effets après cinq, dix ou vingt ans, une cession est parfois réalisée en faveur des conseils départementaux au titre des espaces naturels sensibles, du Conservatoire du Littoral ou des Conservatoires d’espaces naturels. Par ailleurs, le bail rural à clauses environnementales ou la future obligation réelle environnementale offrent des opportunités de garantir sur le long terme la finalité environnementale du foncier dédié à la compensation, comme alternative à l’acquisition.

En outre, des guides pratiques ou recommandations opérationnelles permettant de sécuriser le recours à des outils contractuels de mise en œuvre des mesures compensatoires (futurs sites naturels de compensation, futures obligations réelles environnementales prévus dans le cadre du projet de loi relative à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, ou tout autre type de contrats) sont absolument nécessaires.

Il convient de réfléchir à des innovations financières qui permettraient de faciliter la pérennisation des mesures compensatoires, par exemple :

• Dans le cadre des sites naturels de compensation, la mobilisation d’un fonds générant des intérêts à même de couvrir les frais d’entretien à long terme des espaces supports de compensation ;
• Des dispositifs assurantiels permettant de prémunir les opérateurs de compensation contre l’incertitude économique ou environnementale.

Annexe

Principales procédures susceptibles de conduire à une obligation de mise en œuvre de mesures de compensation écologique

• Étude d’impact : Articles L. 122-1 à L. 122-3 et R. 122-1 à R.122-15 du code de l’environnement.
• Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) : Articles L.511-1, L.511-2, R.512 et R.122-5-7 du code de l’environnement.
• Aménagements fonciers agricoles et forestiers dans le cas d’un grand ouvrage : Articles L.121-1 à L.128-2 du code rural, et R.120-1 à R.128-10 du code rural.
• Évaluation des incidences Natura 2000 : Articles L.414-4 à L.414-7, et R.414-19 à R.414-29 du code de l’environnement.
• Étude des incidences au titre de la loi sur l’eau : Articles L.214-1 à L.214-11, L.216-1 à L.216-2, R.211-6, R.214-1 à R.214-56, R.214-6 et R.214-32 du code de l’environnement.
• Dérogation à la protection stricte des espèces (espèces protégées) : Articles L. 411-1 à L. 411-6, R.411-1 à R. 411-14 du code de l’environnement.

_{[1] En anglais, on parle de « compensation or offsetting schemes » (cf. Stratégie pour la biodiversité de la Commission européenne, 2011), le terme d’offsets étant donc souvent utilisé à ce propos.
[2] Dans cet avis, on emploiera le terme de « projet » pour désigner l’ensemble des projets, plans et programmes auxquels s’applique la séquence ERC.
[3] On entend par « enjeux majeurs » ceux relatifs à la biodiversité remarquable (espèces menacées, sites Natura 2000, réservoirs biologiques, cours d'eau en très bon état écologique...), aux principales continuités écologiques (axes migrateurs, continuités identifiées dans les schémas régionaux de cohérence écologique lorsque l'échelle territoriale pertinente est la région...). Il convient aussi d'intégrer les services écosystémiques clés au niveau du territoire (paysage, récréation, épuration des eaux, santé...).
[4] Cf. lignes directrices et document de doctrine publiés par l’administration.
[5] Souvent associée à l’énoncé d’objectifs de type « no net loss », comme, aux Etats-Unis, dans le Clean Water Act ou le Endangered Species Act.
[6] En particulier, dans le cadre de certaines déclarations d’utilité publique (DUP), les mesures d’évitement devraient être étudiées dès l’instruction de la DUP, voire avant.
[7] Op.cit.
[8] Au sens large, incluant, par exemple, les « obligations réelles », qui sont justement un instrument pour assurer la pérennité des mesures en en assurant la poursuite malgré l’éventuelle transmission du foncier.}

Les orientations de cet avis ont été adoptées au consensus lors de la séance plénière du 29 octobre 2015.

L’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, et notamment son point VI, prévoit la publication d’informations par les investisseurs institutionnels^[1] relatives à leur exposition aux risques associés au changement climatique et à leur contribution au respect de l’objectif de limitation du réchauffement climatique et à  la transition énergétique et écologique. Il étend aux investisseurs institutionnels l’obligation de rendre compte dans leur rapport annuel de la manière dont les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) sont pris en compte dans leur politique d’investissement, en cohérence avec la stratégie nationale bas-carbone.

A ce titre, il concerne à la fois les aspects environnementaux, sociaux et de qualité de gouvernance, avec un approfondissement des enjeux liés aux risques associés au changement climatique. Il est ainsi précisé que deux éléments ayant trait aux politiques climatiques figurent parmi les informations sur les aspects environnementaux:

la prise en compte de l’exposition aux risques climatiques, notamment la mesure des émissions de gaz à effet de serre des actifs détenus ;

la contribution au respect de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique et à l’atteinte des objectifs de la transition énergétique et écologique, contribution qui est notamment appréciée au regard de cibles indicatives définies, en fonction de la nature de leurs activités et du type de leurs investissements, en cohérence avec la stratégie nationale bas-carbone.

L’objet de cet avis diagnostic est d’éclairer sur les enjeux et les solutions possibles pour mettre en œuvre ces objectifs, étant rappelé que l’obligation visée par cet article 173 n’est pas d’imposer aux investisseurs institutionnels d’investir dans une catégorie d’actifs donnés^[2]. Il s’agit d’une obligation d’information, sur les modalités de prise en compte dans leur politique d’investissement des critères relatifs au respect d’objectifs ESG et sur les moyens mis en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique. L’objectif est de pousser les institutions financières à intégrer ces enjeux, dans des conditions compatibles avec leurs caractéristiques et modèles économiques, en privilégiant la supervision plutôt que l’édiction de normes rigides.

Ces exigences nouvelles d’information s’inscrivent dans une démarche, au niveau français et au niveau international^[3], de mobilisation des financements pour financer une économie décarbonée et de meilleure orientation de l’investissement dans cette perspective, intégrant pleinement le risque que ferait peser sur nos économies un défaut d’anticipation de l’enjeu climatique et des transformations structurelles à opérer pour nos économies. A cet égard, la France apparait pionnière dans sa réflexion pour construire une Finance durable et aligner son système financier dans cette perspective d’empreinte carbone plus limitée, son expérience en matière de cadres pour la divulgation de l’information intéressant beaucoup d’autres pays^[4]. Plus précisément, deux préoccupations, d’orientation des financements et de risque, se rencontrent à propos des choix des investisseurs institutionnels, qui poursuivent des stratégies d’investissement à long terme :

ils sont d’une part particulièrement concernés par les démarches ESG et les logiques d’engagement, celles-ci pouvant justement être menées avec l’objectif de contribuer à la transition énergétique ;

d’autre part les investisseurs sont soumis à certains risques associés au changement climatique. Pour cette raison, ils commencent de fait à intégrer les enjeux liés au changement climatique, non plus seulement comme un sujet extra financier mais comme un risque financier potentiel significatif pesant sur les modèles économiques des entreprises et sur la rentabilité à long-terme des portefeuilles,^[5] que plusieurs types de risques pourraient affecter^[6] (risques physiques, risques de contentieux et risques liés au processus de transition). Ces différents risques se caractérisent par différents horizons temporels, qui sont ceux auxquels se déploient les politiques publiques ou les cycles des affaires.

Ainsi, les investisseurs institutionnels ne peuvent plus ignorer l’impact des menaces liées à la dégradation de notre environnement sur les rendements et la gestion des risques financiers. Simultanément, il apparait nécessaire de réduire l’incertitude sur les investissements verts pour faciliter leur accès au financement.

Cependant, si ces logiques concourent à des évolutions des politiques d’investissements et à une réallocation des actifs pour assurer la cohérence de l’investissement avec la dynamique de la transition énergétique, et sont convergentes à moyen terme, tel n’est pas nécessairement le cas à court terme. En tout état de cause, ce processus visant à tenir compte du possible impact financier d’éléments relevant de l’extra-financier en est aujourd’hui à ses débuts, ce qui nécessite d’expliciter les enjeux et choix de mise en œuvre, sachant que les méthodologies disponibles -au niveau de l’analyse des classes de risques et au niveau des projets d’investissements ; par l’analyse de scénarios de mise en place de politiques publiques contraignantes ; par référence à un prix du carbone ou aux impacts physiques à plus ou moins long terme du changement climatique- pour fournir ces informations sont encore en évolution.  Un objectif est de stimuler l’essor des cadres d’analyse les plus appropriés. L’évaluation des risques dépend en particulier de celle des politiques qui seront mises en place, qui rencontrent donc comme impératif de créer de la lisibilité  et de réduire l’incertitude. A ce titre, de manière générale l’établissement d’une trajectoire lisible de prix  du carbone^[7] -, ou la suppression des subventions aux énergies fossiles^[8] est favorable à la stabilité financière et à ce titre au développement économique.

Outre les principes de lisibilité et d’effectivité, plusieurs principes doivent guider la mise en œuvre de ces dispositions, à l’aune desquelles devra être évaluée la qualité de la réglementation envisagée :

• La souplesse. Les textes d’application doivent tenir compte de la diversité des entreprises et institutions concernées par cette obligation et de la diversité des méthodes qui existent. Selon les cas et selon les secteurs, il convient donc de choisir entre la prescription d’une méthode identifiant un nombre restreint de critères,  ce qui facilite la compréhension par tous (gouvernement, souscripteurs, société civile, etc.) et permet la comparabilité des informations, ou la définition du seul cadre sur les informations qui seront fournies.
• Favoriser l’émergence et la diffusion des meilleures pratiques, afin d’accompagner le développement de la prise en compte des enjeux.
• Le caractère évolutif : comme indiqué précédemment, un certain nombre de questions méthodologiques se posent encore, les textes d’application doivent donc pouvoir être adaptés pour tenir compte des progrès qui seront réalisés dans les prochaines années dans ce domaine. Il convient d’assurer par un mécanisme de suivi la pertinence du dispositif dans un contexte évolutif et en pleine mutation.
• La prise en compte des débats internationaux : les débats débutent au niveau international, par exemple dans le cadre du Conseil de Stabilité Financière, qui devrait recommander au G20 la mise en place d’une « task force » sur la définition de standards volontaires d’information par les entreprises sur les risques associés au changement climatique. Les textes français devront tenir compte de cette réflexion, pour continuer à l’anticiper et à l’influencer, tout en veillant à ce que l’approche soit adaptée aux spécificités du système financier français.
• La vérifiabilité : comme toute obligation réglementaire, ces éléments entrent dans le champ de compétence des superviseurs, et doivent donc être formulés dans des termes compatibles avec leurs approches et compétences, notamment en matière de sanctions et de moyens de contrôle.
• Pour favoriser l’efficacité du dispositif, il serait souhaitable de contribuer à la montée en compétence des investisseurs institutionnels sur la prise en compte de ces enjeux.

Un bilan d’émissions de GES est devenu courant aujourd’hui pour les entreprises industrielles. « L'empreinte carbone » d'une personne ou d'une organisation mesure la quantité de GES émise pour satisfaire l'ensemble de sa consommation. Cet inventaire peut être divisé en trois périmètres ou scopes : scope 1 (les émissions directes), scope 2 (les émissions indirectes liées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur nécessaire à la fabrication du produit), ou scope 3 (les autres émissions indirectes). Si les calculs de scope 1 ou 2 des entreprises industrielles ou des portefeuilles d’actions d’investisseurs institutionnels sont devenus courants, il n’y a pas de méthodologie établie pour les émissions de scope 3. Les acteurs financiers indiquent qu’ils savent mieux appréhender le scope 3 de  certains secteurs (comme le secteur de l’énergie) que d’autres. Il serait par ailleurs opportun que le calcul de l’empreinte carbone prenne également en compte le stockage du carbone, que certaines activités économiques permettent de réaliser, comme l’agriculture.

Le calcul de l’empreinte carbone doit être adapté aux différentes classes d’actifs. Pour les obligations, qui constituent une part conséquente des portefeuilles des investisseurs institutionnels, les méthodes (qui nécessitent d’attribuer les émissions aux différents financeurs – en fonds propres et en dette – de l’entreprise) ne sont pas encore stabilisées (pour les obligations souveraines notamment)^[9]. L’enjeu est d’importance car la transition énergétique et écologique réclame des investissements divers, renvoyant à différentes structures de financement. Les investissements dans le private equity, les infrastructures, dans l’immobilier et les financements de projets, qui jouent également un rôle important dans la transition énergétique, ne doivent donc pas être oubliés. La contribution sur ces sujets des agences de notation financières ou extra-financière pourrait être intéressante.

L’empreinte carbone ne fournit qu’une photographie des émissions passées et ne tient pas compte de la dynamique^[10]. A ce titre, il est intéressant aussi d’identifier les investisseurs institutionnels qui choisissent d’investir dans des entreprises émettrices de CO2 qui s’engagent à réduire leurs émissions et/ou prenne d’ores et déjà en compte le risque carbone dans leur stratégie, assurer la divulgation d’une information fiable en ce domaine.

La cohérence de la stratégie d’une entreprise avec une trajectoire de réchauffement climatique limitée à 2°C s’apprécie au regard de la situation actuelle de ces actifs, des investissements réalisés par celle-ci et des technologies déployées et non de son empreinte carbone (qui reflète le passé sans vision prospective)^[11].

Le risque carbone doit aussi être apprécié au regard de la nature de l’exposition considérée. Enfin, l’empreinte carbone ne permet pas de rendre compte directement de la problématique des « stranded assets » qui sont pourtant la manifestation la plus immédiate du risque carbone. Des éléments qualitatifs sont donc indispensables pour rendre compte au mieux de la prise en compte des risques associés au changement climatique par les investisseurs institutionnels. En particulier, l’une des questions importantes est l’engagement des investisseurs institutionnels dans l’exercice de leurs droits de vote.

La prise en compte de l’exposition au risque associé au changement climatique doit également être appréhendée de manière plus globale. Ceci nécessite de prendre en compte la structure du portefeuille d’un investisseur institutionnel et la nature des actifs détenus, pour évaluer leur exposition^[12], en prenant notamment en compte les corrélations entre actifs. Cette approche complémente une analyse détaillée entreprise par entreprise des investissements^[13].

L’intérêt des bénéficiaires finaux (épargnants, cotisants, etc.) est crucial. La mise à disposition d’informations doit en premier lieu permettre aux gestionnaires d’exercer leur responsabilité fiduciaire, voire d’informer par ailleurs d’un éventuel risque systémique.

En résumé, l’information à fournir en matière d’exposition au risque climat a nécessairement une dimension quantitative. A cet égard, l’appréciation aussi complète et pertinente que possible d’une empreinte carbone apparait, en l’état des méthodologies disponibles, être un point de départ précieux pour les  démarches de progrès. Mais elle doit donc être enrichie par de l’information, certes aussi précise et vérifiable mais plus qualitative, sur la stratégie suivie : poursuite ou non d’un objectif de décarbonation ; et approche retenue en ce domaine, entre, par exemple, une stratégie passive de réduction de l’exposition à ce risque sans affecter les autres^[14], versus stratégies plus actives de désinvestissement  ou d’engagement. 

Une autre gamme d’informations vise à évaluer plus positivement la contribution au respect de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique et à l’atteinte des objectifs nationaux de la transition énergétique et écologique des investisseurs institutionnels.

A cet égard, une méthode consiste à mesurer l’acquisition d’actifs financiers permettant de soutenir le financement d’activités permettant d’éviter des émissions de carbone et son évolution (ce qu’il est convenu d’appeler « part verte » des investissements)^[15]. Cette méthode implique de définir précisément les classes d’investissements considérés, secteurs ou technologies contribuant à la transition énergétique et écologique, selon une nomenclature précise (labels tels que le label « transition énergétique et écologique pour le climat » ou principes comme les principes des obligations dites « vertes » par exemple), ou contribuant à réduire le défit de financement dont peuvent souffrir certaines activités.  

Ainsi, on peut fixer un ou des objectifs reflétant une certaine cible d’allocation des investissements cohérente avec la transition énergétique et écologique, cet objectif étant fixé au niveau d’un secteur/technologie (par exemple un objectif 30% de renouvelables dans le mix énergétique des actions du secteur de la production d’électricité). Cette approche nécessite de choisir quel scénario est pris comme référence en fonction du secteur considéré. Mais, il convient d’apprécier le pari implicite que cela emporte sur les technologies considérées.  D’autres approches^[16] cherchent plutôt à traduire plusieurs scénarios de référence^[17] en termes de composition des portefeuilles, ce qui  permet de garder une cohérence avec des objectifs climatiques et de comparer le portefeuille à différents « futurs possibles ».

_{[1] Par investisseurs institutionnels on entend : les entreprises d’assurance et de réassurance régies par le code des assurances, les mutuelles ou unions régies par le code de la mutualité, les institutions de prévoyance et leurs unions régies par le code de la sécurité sociale, les sociétés d’investissement à capital variable, la Caisse des dépôts et consignations, les institutions de retraite complémentaire régies par le code de la sécurité sociale, l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités publiques, l’établissement public gérant le régime public de retraite additionnel obligatoire, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
[2] Cf. Conseil Constitutionnel. Décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015, §§ 47 à 51.
[3] En avril 2015, le G20 a donné mandat au Conseil de Stabilité Financière (FSB) d’étudier la prise en compte par le secteur financier des enjeux liés au changement climatique. Dans une lettre aux ministres des finances du G20 datée du 5 octobre, le président du Conseil de Stabilité Financière (M. Carney) indique qu’il a recommandé au Conseil d’examiner l’opportunité d’améliorer la divulgation de leur risque par les investisseurs institutionnels. Un groupe d’étude pourrait être constitué par l’industrie financière sur cette question.
[4] Cf. www.unepinquiry.org
[5] A ce stade les travaux pointent plutôt  l’idée que c’est d’abord un risque pour les investisseurs avant d’être un sujet de stabilité financière, les deux devant en tout état de cause être bien distingués.
[6] Cf. M. Carney, “Breaking the Tragedy of the Horizon – Climate change and financial stability”, sept. 2015 et note du FSB http://www.financialstabilityboard.org/wp-content/uploads/Disclosure-task-force-on-climate-related-risks.pdf
[7] La loi de transition énergétique définit ainsi une trajectoire à horizon 2030 et le rapport Canfin-Grandjean propose, par exemple, un corridor des prix du carbone (proposition 2).
[8] On peut évoquer par exemple l’annonce par le Premier ministre le 11 septembre 2015 de la suppression immédiate de l’assurance crédits export pour les nouveaux projets de centrale à charbon dénuées de dispositifs de capture et de stockage du CO2.
[9] Il existe des initiatives, comme par exemple les principes et critères de certification des obligations dites « vertes » qui pourraient faciliter l’analyse des portefeuilles d’actifs.
[10] D’autres facteurs sont importants aussi pour mesurer l’exposition au risque lié à la transition énergétique, et l’intégrer dans l’exposition nette au risque : structure de coûts de l’émetteur, niveau d’endettement, etc. De même, l’exposition à des risques physiques doit faire l’objet d’une analyse spécifique, prenant en compte l’exposition des émetteurs à des zones à risque (sècheresse, ouragans, …) et la sensibilité de leurs ventes à des évènements météorologiques.
[11] La durée de vie des installations par exemple constitue également un des indicateurs pertinents de l’analyse de l’exposition au risque.
[12] Parmi les méthodes disponibles pour corriger la structure des portefeuilles, on peut citer l’estimation de la sensibilité aux facteurs de risque associé au  changement climatique par classe d’actifs (méthode proposée par Mercer). Au-delà de risques spécifiques bien identifiés, ce type d’analyse ne suggère pas cependant de facteurs de risques conduisant à des impacts potentiels très significatifs sur des horizons courts. Ce qui ressort comme caractéristique générale de l’appréciation des risques liés au changement climatique est la nécessité de mettre en place des approches d’analyses prospectives par scénario, confrontant les portefeuilles à différentes réalisations du futur, différentes options de transitions et différents impacts climatiques.
[13] Ce qui ressort comme caractéristique générale de l’appréciation des risques liés au changement climatique est la nécessité de mettre en place des approches d’analyses prospectives par scénario, confrontant les portefeuilles à différentes réalisations du futur, différentes options de transitions et différents impacts climatiques.
[14] Cf. « Hedging Climate Risk with Decarbonized Indices », Andersson, Bolton, Samama, conférence “ Paris 2015 and beyond”, Collège de France, 2015.
[15] Sur ce point, voir le précédent avis du Comité pour l’économie verte sur « la labellisation des fonds d’investissements pour la transition énergétique et écologique », juillet 2015.
[16] https://ec.europa.eu/easme/en/news/assessing-alignment-investment-portfolios-climate-goals-join-road-show.
[17] Comme celui de l’AIE, de Greenpeace, etc. cf aussi le projet développé dans le programme européen H2020.}

Avis du du 29 octobre 2015^[1]

Le présent avis vise à préciser des éléments de diagnostic des avantages et limites des paiements pour services environnementaux, en apportant des pistes d’orientation pour une utilisation plus efficace de ces instruments économiques.

Diagnostic des avantages et limites des paiements pour services environnementaux

1- Concept de paiements pour services environnementaux (PSE)

La notion de service écosystémique (dont l’usage s’est largement répandu à partir de 2005 et du Millenium ecosystem assessment) représente les avantages que nos sociétés retirent du fonctionnement des écosystèmes. Ces avantages sont pour l’essentiel des biens issus des écosystèmes, des services de régulation, et des services culturels.

L’évaluation économique de ces services écosystémiques vise à révéler, le plus souvent (ceci dépendant de la méthode appliquée) la valeur des coûts de dommages résultant de la perte de ces écosystèmes, soit la contribution actuelle des écosystèmes à notre bien être. S’ils n’ont pas vocation à être rémunérés (ce qui reviendrait à rémunérer la Nature), les coûts des dommages doivent cependant être intégrés au processus de prise de décision publique dans le cadre d’analyses coûts-avantages, même si la décision publique intègre d’autres critères et même si l’approche monétarisée ne saurait épuiser la question de la pertinence de la protection des écosystèmes.

Les services environnementaux sont quant à eux des services que des acteurs se rendent entre eux ou rendent  à la société dans son ensemble (il est question le plus souvent d’échanges de services entre fournisseurs et bénéficiaires), et qui visent à réduire la pression exercée sur les écosystèmes ou qui améliorent leur fonctionnement.

On parle de paiements pour services environnementaux (PSE) lorsqu'il est envisagé contractuellement de rémunérer des services environnementaux, dans la mesure où les actions associées contribuent de manière effective et additionnelle à la restauration et au bon fonctionnement des écosystèmes. En particulier, ceux-ci n’ont pas vocation à rémunérer un acteur pour une action visant au respect de ses obligations règlementaires.

La définition la plus utilisée dans la littérature d'un paiement pour services environnementaux (PSE) est celle de Sven Wunder (2005)^[2], premier économiste à avoir essayé de formaliser cet instrument. Il le définit comme :

• Une transaction volontaire où.
• Un service environnemental bien défini.
• Est acheté par (au moins) un acheteur de services.
• A (au moins) un fournisseur de services.
• Si et seulement si le fournisseur du service le procure effectivement (conditionnalité).

Trois principes élémentaires doivent être remplis pour pouvoir parler de PSE : l’additionnalité, la conditionnalité et l’accord volontaire. Le principe d’additionnalité signifie que les PSE doivent rémunérer un effort et une production de services qui n’auraient pas été obtenus sans cette incitation financière. Il faut pouvoir justifier l’effet additionnel de la mesure par rapport à un scénario de type « statu quo ». Le principe de conditionnalité est fondé sur l’idée que le paiement ne devrait avoir lieu qu’une fois le gain de services environnementaux est observé. Ce paiement ne peut ensuite être prolongé que s’il est démontré que le service disparaîtrait si l’effort pour le produire n’était pas maintenu dans le temps. La dimension volontaire interdit la mise en œuvre autoritaire de cet outil.

Il y a « additionnalité » des actions fournissant des services environnementaux lorsque :

• Un ou plusieurs bénéficiaires rémunèrent un ou plusieurs prestataires de services environnementaux pour des actions bénéfiques pour l’environnement qui s’ajoutent aux obligations légales des prestataires, dans le respect du principe pollueur-payeur.
• Et lorsque ces actions, destinées à produire un bénéfice environnemental, n’auraient pas été accomplies sans le PSE.

Le montant de la rémunération, soit le dimensionnement du PSE, doit être évalué suivant une approche coût-efficacité, dans laquelle l’objectif est l’incitation à la réduction des impacts négatifs de l’activité humaine sur l’écosystème et au développement d’actions contribuant à  son amélioration ou à son bon fonctionnement, en vue de restaurer les services écosystémiques au bénéfice de tous. Il est clair que ces paiements ne peuvent pas être considérés pour compenser l'éventualité d'une pollution ou d'une destruction de l’écosystème par le prestataire.

2- Avantages des paiements pour services environnementaux

Ils permettent de développer une meilleure connaissance et reconnaissance de la contribution d’activités locales au bon fonctionnement des écosystèmes.

Les paiements pour services environnementaux constituent un mécanisme de financement innovant en faveur des écosystèmes et présentent un intérêt important pour la mobilisation de flux de financement privés et publics^[3].

Cet instrument peut être déployé sur le modèle d'accords contractuels volontaires entre acteurs, ce qui est de nature à en faciliter l'acceptabilité. De manière spontanée, de multiples initiatives existent d'ores et déjà en France pour le développement d'instruments de ce type. Plusieurs secteurs d’activité (agriculture, foresterie, pêche…) sont déjà mobilisés en tant qu'opérateurs au service des aménageurs et des collectivités pour accompagner des politiques publiques nationales et locales (Trame verte et bleue, stockage de carbone des prairies, responsabilité sociale des entreprises, etc.).

Il s'agit d'un outil permettant d'accompagner des acteurs dans la transition écologique de leurs pratiques environnementales et conduire les territoires vers le développement durable.

Les paiements pour services environnementaux peuvent accompagner et renforcer des actions collectives d'acteurs autour d'une finalité environnementale partagée.

Les paiements pour services environnementaux contribuent à la dynamisation des services écosystémiques qui ont des effets bénéfiques pour la société dans son ensemble (résilience des activités, tourisme, pollinisation, régulateur des ravageurs de cultures, cohésion sociale…)

3- Difficultés liées à la mise en place des paiements pour services environnementaux

Il est nécessaire de mobiliser de nouvelles compétences, en premier lieu l'ingénierie écologique pour mieux lier certaines pratiques environnementales (des agriculteurs, forestiers, gestionnaires d'infrastructures, etc.) aux résultats écologiques attendus. Le gain écologique est souvent dépendant des effets d'échelles et de la configuration géographique des espaces concernés. La réussite d'un mécanisme de PSE résultera souvent de sa capacité à créer une mobilisation collective et, par conséquent, repose sur la coordination des acteurs.

La définition d’indicateurs de résultat et leur mesure en lien avec des pratiques est souvent insuffisante. Si le paiement repose sur une obligation de résultats, les contrats doivent prendre en compte les risques de non atteinte de ces objectifs. Si le paiement repose sur une obligation de moyens, l'efficacité écologique de la mesure peut s'avérer très limitée si le nombre d'acteurs engagés est insuffisant ou si le lien entre pratiques et résultats n'est pas effectif. Par ailleurs, il faut prendre en compte les variabilités et les temps de réponse écologiques aux actions menées.

L'asymétrie d'information entre le fournisseur et le bénéficiaire peut conduire au paiement d'actions qui auraient été spontanément entreprises. Il convient de pleinement prendre en compte ce problème lors de la conception du contrat.

La mise en place de paiements pour services environnementaux pose la difficulté de pérennisation des pratiques au-delà de la durée du contrat.

Certains facteurs peuvent s'avérer un frein à une utilisation plus étendue des paiements pour services environnementaux s'agissant notamment de leur assimilation possible à des aides d'Etat, ou à un soutien à la production agricole. Des diagnostics sont en cours pour évaluer les marges de manoeuvre offertes par le cadre de l'OMC pour développer plus largement cet outil.

Les coûts de transaction peuvent constituer un frein à la mise en place de paiements pour services environnementaux.

Il importe que les PSE se développent dans un cadre d’ensemble cohérent d’un point de vue de l’équilibre écologique et d’usage des sols.

Recommandations

Le Comité pour l’économie verte constate que le cadre institutionnel et réglementaire national existant permet déjà la mise en place de contrats de type « PSE », sans pour autant qu’il existe de lignes directrices. Néanmoins, il existe des marges de manœuvre pour en faciliter la mise en œuvre.

Des études de cas sont disponibles principalement dans le domaine de la qualité de l’eau (exemples : Vittel, Evian, Lons-le-Saulnier). De nombreux modèles différents de paiements pour services environnementaux sont possibles. Toutefois, ils doivent respecter un certain nombre de grands principes tels que ceux mentionnés précédemment : additionnalité, priorité aux objectifs de résultats, mécanismes permettant de réduire les rentes informationnelles.

De manière générale, le Comité pour l’économie verte recommande :

• D’étudier, au niveau juridique, la qualification des rémunérations des services environnementaux qui, par leur définition, correspondent à la rémunération d’une prestation de service, et non à la subvention d’une activité.
• De nécessairement mettre en place des formes institutionnelles et organisationnelles propices au développement de ces mécanismes pour réduire les coûts de transaction (asymétrie d’informations) : élaboration par exemple de sociétés, de groupements ou d'associations ad hoc… De même, il sera nécessaire de s’assurer du rôle mobilisateur et évaluateur de l'Etat et des collectivités, sans toutefois conduire à un cadre législatif rigide (besoin de souplesse et de simplification des procédures). L’évaluation portera notamment sur l’efficacité de la part de financement public dédié aux PSE.
• De préciser dans chaque contrat la notion d’additionnalité selon les enjeux géographiques ou économiques locaux.
• L'objectif de pérennité des résultats écologiques ne devrait pas dépendre d'une pérennisation des paiements. Pour éviter cet écueil, la conception d'un PSE doit privilégier l'accompagnement d'un changement de pratiques économiquement pérennes.
• De renforcer des connaissances sur le lien entre certaines pratiques et leurs effets sur les écosystèmes.

Par ailleurs, le Comité pour l’économie verte recommande également de mener des études pour :

Identifier des conditions juridiques à l’émergence des PSE en France :

• Approfondir la notion d’additionnalité permettant de mettre en œuvre de manière opérationnelle les PSE avec le souci que les actions ne constituent pas le simple maintien d’actions ou de non actions, mais l’adoption de nouvelles pratiques et leur pérennité. Dans ce cadre, la notion de maintien devra être précisée.
• Analyser les marges de manœuvre offertes par le cadre de l’Union européenne et de l’OMC (aides publiques dissimulées, soutien à la production agricole) ;
• analyser les marges de manœuvre offertes par les règles de libre concurrence (code des marchés publics) dans le cas de paiements par des opérateurs publics.
• Étudier l’articulation des PSE avec les autres outils contractuels existant ou en gestation (cf. projet loi biodiversité), en évaluant leur particularité.

Identifier les facteurs et conditions d'une utilisation plus efficace de ces instruments économiques :

• Évaluation du potentiel du développement des PSE.
• Création des conditions à une remontée d’informations pour les flux financiers mis en œuvre en vue d’alimenter les rapportages à la stratégie de mobilisation des ressources pour la biodiversité (CDB) ;
• Définition du cadre d’évaluation de la pertinence et de l’efficacité environnementale du dispositif (quelles modalités et instances de validation ?) ;
• Stratégies à adopter pour réduire la rente informationnelle : définir des schémas à privilégier pour le choix des formes institutionnelles et organisationnelles les plus appropriées (enchères inversées, etc.) ; identifier les intermédiaires et leur rôle pour faciliter la contractualisation (réalisation de contrats d'ingénierie écologique destinés à identifier et quantifier les liens entre pratique et résultat écologique par exemple).
• Création de dynamiques collectives : format de l’incitation (bonus d’agglomération, etc.).
• Obligation sur laquelle doit reposer le contrat : résultats versus moyens. Il s’agit d’étudier ici la faisabilité et l’acceptation de tels arrangements.

Positions exprimées par les membres du Comité

CGT - Pour la CGT, l'avis reflète une réflexion sur des paiements pour services environnementaux qui doit se poursuivre. Cette démarche  inclut l'action de l'Etat et plus largement des opérateurs publics pour le respect de la réglementation en particulier lorsqu'il doit y avoir compensation et la mise en oeuvre de sanctions lorsque les obligations ne sont pas respectées. Les mesures contractuelles de PSE doivent donc bien être additionnelles. Elles doivent viser un bénéfice environnemental dans une perspective de développement durable prenant en compte pleinement les enjeux sociaux et sociétaux.

_{[1] Cet avis a été adopté au consensus. L’UPA s’est abstenue.
[2] Wunder, S., (2005) « Payments for environmental services : some nuts and bolts. », CIFOR.
[3] OECD (2013), Scaling-up Finance Mechanisms for Biodiversity, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264193833-en}

Cet avis constitue la synthèse de la discussion en séance plénière du Comité du 16 juillet 2015 et des échanges qui ont suivi. Sa rédaction reflète un équilibre qui s'entend cependant sous réserve des commentaires que certaines parties ont souhaité ajouter à cet avis pour en préciser la portée et qui y sont joints.

Dans son avis du 13 février 2014 sur la protection des ressources en eau et en biodiversité, le Comité pour la fiscalité écologique notait que « la France reste loin de ses objectifs dans deux domaines : la baisse de la teneur en nitrates de ses eaux de surface et souterraines ; la réduction des rejets issus des résidus médicamenteux et de l’usage de produits phytosanitaires », soulignant pour ces derniers que l’excès de leurs apports « a des impacts multiples sur la santé et l’équilibre des milieux, la micro flore et faune du sol».

À cet égard, il préconisait « [d’]évaluer le renforcement du caractère incitatif de la fiscalité des produits phytosanitaires en prenant appui sur les travaux de l’inspection ; évaluer la mise en place de certificats d’économie de produits phytosanitaires proposés par ces travaux et, le cas échéant, évaluer la mise en place d’un système assurantiel permettant d’accompagner les changements de pratiques. » L’avis précisait également que « une telle réforme de la tarification environnementale des intrants doit être conduite de façon progressive dans le temps, en évaluant par étude d’impact son incidence sur le revenu et la compétitivité des différents systèmes de production agricole qui doivent être maintenus, ainsi que sur l’activité et l’emploi des industries de protection et de distribution de ces intrants ainsi que d’éventuelles distorsions de concurrence internationale.»

Le présent avis se situe dans la poursuite de ces préconisations. Tout d’abord, il replace les instruments économiques pour maîtriser le recours aux produits phytosanitaires dans leur contexte et précise leurs complémentarités. Il identifie ensuite les conditions de succès pour le projet de dispositif de « certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques », par rapport à l’objectif d’effectivité de modification des pratiques agricoles et, plus généralement, d’efficacité économique et de réduction des risques et des impacts.

Diagnostic

1- Le recours aux produits phytosanitaires en France : bénéfices et coûts, socio-économiques, sanitaires, environnementaux

Les produits phytosanitaires visent à protéger les végétaux des organismes nuisibles pour les cultures, en les détruisant ou en rendant les végétaux moins vulnérables à leur action. Depuis plus d’une soixantaine d’années, ils contribuent au développement agricole qu’a connu la France, notamment par l’assurance de rendements plus réguliers des exploitations.

Le développement agricole permet en particulier de répondre à une demande croissante de consommation : à cet égard, les produits agroalimentaires constituent, après le matériel de transport, le deuxième excédent de la balance commerciale de la France (11,5 Md€ en 2013^[1]). Juste après 1945, les produits phytosanitaires ont participé à la sécurisation des rendements, ont contribué à restaurer la sécurité d’approvisionnement alimentaire du pays et participé à l’essor des exportations, même si des pratiques plus récentes, économes en intrants ou biologiques, concourent également au développement agricole. Les produits phytosanitaires améliorent en effet la sécurité sanitaire des produits agricoles, permettent d’éviter notamment les mycotoxines et les alcaloïdes, dangereux pour la santé humaine et animale. Ils permettent par ailleurs d’augmenter la durée moyenne de conservation des denrées alimentaires et contribuent ainsi à réduire le gaspillage alimentaire tout au long de la chaîne, de la production à la distribution et jusque chez le consommateur (production, stockage, transport, conservation). Au total, les agents économiques impliqués dans la chaîne de production (agriculteurs, producteurs de produits phytosanitaires et metteurs sur le marché, industrie agroalimentaire) ont directement bénéficié du développement agricole, et plus largement les consommateurs, qui ont ainsi bénéficié de produits agro-alimentaires dont la sécurité sanitaire est garantie, et à, des prix abordables.

Toutefois, l’utilisation des produits phytosanitaires a également des conséquences sur l’environnement, dont on mesure aujourd’hui les effets :

• L’utilisation de produits phytosanitaires se traduit par une dispersion importante dans les eaux (eaux de surface et eaux souterraines). Le dernier rapport sur l’état de l’environnement en France^[2] constatait notamment que les cours d’eau sont touchés en premier par la présence de pesticides et que les nappes sont également polluées par ces derniers, constituant la première cause de déclassement au titre de la directive-cadre sur l’eau. Dans 18 % des points de mesures des nappes souterraines, les concentrations totales dépassent les normes de qualité. C’est également le cas dans 5 % des points de mesures des eaux superficielles.
• Les produits phytosanitaires sont aussi détectés dans les sols, notamment ceux qui se fixent aisément sur la matière organique (chlordécone par exemple, qui reste présente dans les sols de la Martinique et de la Guadeloupe plus de dix ans après son interdiction).
• Les produits phytosanitaires peuvent également être retrouvés dans l’air, avec des concentrations dans l’atmosphère très dépendantes du site (rural ou urbain), des cultures avoisinantes ou des conditions climatiques.

Ces conséquences de l’utilisation des produits phytosanitaires sont, au sens économique, des externalités soit entre entreprises, soit entre entreprises et ménages, et induisent un coût pour la société dans son ensemble qui reste encore à évaluer. L’étude réalisée en 2011 par le Commissariat général au développement durable^[3] pour appréhender les conséquences de la présence de pesticides pour la distribution d’eau potable, évaluait ainsi à 260-360 M€ par an les  coûts de « potabilisation de l’eau » du fait de la présence de produits phytosanitaires (respect des normes de qualité relative à la concentration en pesticides). Répondant au souci que les politiques environnementales soient fondées sur une évaluation précise des coûts des dommages que l’on cherche à prévenir, ce chiffrage  fournit au moins un premier ordre de grandeur pour évaluer les bénéfices des politiques visant à maitriser l’usage des pesticides, les coûts de potabilisation considérés pesant in fine sur le pouvoir d’achat des consommateurs d’eau. Cette évaluation n’intègre pas toutefois les coûts associés aux pollutions de l’air et des sols, ni ceux dus aux risques sanitaires encourus ou à la biodiversité.

En effet, la présence des produits phytosanitaires dans les différents milieux a par ailleurs des conséquences en termes de biodiversité : elle contribue (avec le changement climatique et l’artificialisation du foncier) à la régression d’insectes intervenant dans la chaîne trophique et l’appauvrissement des sols, ou la régression d’insectes pollinisateurs essentiels, notamment pour la production de fruits et de légumes.

Les produits phytosanitaires présentent également des risques pour la santé des populations exposées. À ce titre, ces produits font l’objet de réglementation pour leur mise sur le marché, la grande majorité des pesticides utilisés en agriculture (pour la protection des cultures, y compris pendant leur stockage) ou en zone non agricole (par exemple, le désherbage des voiries) et pour le jardin et le domicile des particuliers dépendant du règlement européen (CE) n°1107/2009 des produits phytopharmaceutiques, entré en vigueur le 14 juin 2011 et qui succède à la directive 91/414/ CEE, précédent texte de référence en application en France, depuis 1993.

Constatant que les enquêtes épidémiologiques, s’appuyant en particulier sur les observations réalisées dans des cohortes de sujets exposés professionnellement, évoquaient l’implication de pesticides dans plusieurs pathologies, notamment des pathologies cancéreuses, des maladies neurologiques et des troubles de la reproduction, il avait été demandé à l’Inserm d’expertiser ce sujet. Le rapport d’expertise collective correspondant, remis en 2013^[4], observait en effet, en préambule, que « même si la disponibilité et l’utilisation des pesticides sont encadrées par des réglementations, la question du risque demeure présente ».

Il concluait notamment qu’il existe une présomption forte de lien entre l’exposition professionnelle à des pesticides et certaines pathologies chez l’adulte : lymphomes non Hodgkinien, cancer de la prostate, myélome multiple, maladie de Parkinson. Par ailleurs, il existe une présomption forte que les expositions aux pesticides intervenant au cours de la période prénatale et périnatale ainsi que la petite enfance soient particulièrement à risque pour le développement de l’enfant.

Il faut cependant signaler que la très grande majorité des substances identifiées par le rapport de l’Inserm comme ayant une présomption de lien moyenne ou forte avec la survenue d’effets sur la santé concerne des substances aujourd’hui interdites^[5]. Concernant les autorisations de mise sur le marché des autres substances identifiées par le rapport de l’Inserm, l’Anses recommande de prendre en compte l’ensemble des éléments disponibles lors de la soumission du dossier de demande de renouvellement de l’approbation.

Il convient de noter que les pratiques agricoles ont évolué, avec notamment une formation de tous les utilisateurs de produits phytosanitaires, une meilleure maîtrise de leur utilisation, un recours plus important aux outils d’aide à la décision, la large diffusion de bulletins de santé des végétaux, un matériel de pulvérisation contrôlé, l’implantation de bandes enherbées le long des cours d’eau, une évolution des assolements, le choix de semences et plants moins sensibles. Les pratiques économes en intrants ou biologiques concourent à un développement agricole soutenable, soucieux de l’environnement et permettent d’éviter que l’emploi répété, sur de grandes surfaces, d’une même substance active ne génère des problèmes de résistance, en conduisant au développement de populations du bio-agresseur résistantes. Par ailleurs, il est reconnu que dans le contexte de changement climatique actuel, les pratiques agricoles doivent évoluer. De son côté, la chimie a l'ambition d'être un fournisseur de réponses aux enjeux du développement durable, notamment en accélérant la mise sur le marché de solutions éco-conçues et en systématisant les analyses de cycle de vie ou d'impact des produits pour que soient bien intégrés les enjeux environnementaux.

Dans ce contexte, l’objet de cet avis porte sur l’évaluation des outils économiques pour une utilisation optimale des produits phytosanitaires. Il se place exclusivement dans une logique incitative de modification des comportements, en prenant le cadre réglementaire existant, notamment en matière d'autorisation de mise sur le marché, comme donné. Il n’a pas non plus pour objectif d’établir une analyse coûts-bénéfices pour porter un jugement absolu sur l’utilisation des produits phytosanitaires. Il s’agit au contraire d’identifier les instruments les plus efficaces pour réduire les impacts négatifs notamment par une réduction globale de l’usage.

2- Mesure du recours aux produits phytosanitaires et évolution sur longue période

En 2013, 66,7 kt de substances actives de produits phytosanitaires ont été vendues en France, la situant au deuxième rang européen après l’Espagne (69,6 kt). Ce chiffre est à mettre en regard de l’importance de la production agricole française. Celle-ci représente en effet 18 % de la production agricole de l’Union européenne, la France étant également le pays européen disposant de la plus vaste surface agricole utile (16 % de la surface agricole utile de l’Union européenne). L’usage de ces substances est essentiellement agricole, les autres usages concernant les jardins et potagers, ainsi que les grandes infrastructures linéaires. Lorsqu’on rapporte les quantités vendues à la surface agricole utile, la France se situe désormais au 9ème rang européen, avec 2,3 kg de substances actives vendues par hectare^[6] (après s’être trouvée au 6ème rang en 2005 avec 4,0 kg de substances actives par ha).

Depuis le début des années 1960, les ventes de produits phytosanitaires, mesurées par leur tonnage, ont connu une progression continue jusqu’au début des années 1990, puis se sont stabilisées et ont amorcé une diminution depuis la fin des années 1990. Le tonnage de substances actives vendues en France a diminué de 40% entre 1999 et 2006^[7].

Cependant, l’analyse des seules quantités vendues de produits phytosanitaires ne fournit qu’une vue partielle du recours à ces produits, puisqu’elle ne prend pas en compte les substitutions de produits phytosanitaires par des produits plus efficaces et utilisés par conséquent en plus faible dose. L’indicateur du nombre de dose-unités (NODU) vise à y remédier et constitue donc un progrès, dans le sens où il permet de s’affranchir des effets de substitution liés à l’usage de nouvelles substances actives. Il constitue l’unité de compte retenue pour suivre le recours aux produits phytosanitaires dans le cadre du premier plan Ecophyto. En intégrant cet indicateur, le rapport Potier^[8] constate une relative stabilité du recours aux produits phytosanitaires entre 2009 et 2012, qui doit cependant être appréhendée en tenant compte de la variabilité des conditions météorologiques annuelles. Cependant, l’indicateur NODU ne tenant compte que des doses moyennes d’usage estimé, il reste souhaitable, plus généralement, de continuer à perfectionner les indicateurs pour mieux objectiver la situation.

3- Les leviers réglementaires et techniques et de maîtrise du recours aux produits phytosanitaires

Comme il a été rappelé ci-dessus, l’encadrement du recours aux produits phytosanitaires s’inscrit dans un cadre réglementaire européen, constitué notamment de la réglementation relative à l’usage des substances chimiques^[9] et des différents textes du « paquet pesticides »^[10]. En particulier, les produits phytosanitaires font l’objet d’une autorisation de mise sur le marché, sur la base d’une évaluation nationale au regard notamment des risques sanitaires et environnementaux causés par les produits. L’encadrement du recours aux produits phytosanitaires s’inscrit également dans le cadre réglementaire français, notamment la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt d’octobre 2014, qui promeut les systèmes agro-écologiques, ou l’arrêté du 19 septembre 2014, qui supprime certaines dérogations pour les épandages aériens de produits phytosanitaires.

Par ailleurs, il existe des leviers techniques pour encourager les pratiques agricoles basses en intrants, à même de limiter l’usage, les risques et l’impact des produits phytosanitaires. Ces leviers incluent notamment l’accompagnement des agriculteurs, leur formation pour encourager des pratiques agricoles basses en intrants (plus de 250000 formations Certiphyto en 6 ans soit environ 70% des agriculteurs professionnels),  le conseil agréé, le recours aux outils d’aide à la décision, l’amélioration du matériel de pulvérisation, des semences et plants moins sensibles aux maladies et/ou aux ravageurs, la recherche sur des produits phytosanitaires moins dangereux tant pour la santé que pour l’environnement...  Ces leviers rejoignent les outils structurants mis en place dans le cadre du plan Ecophyto. Ils visent notamment à modifier de façon durable l’environnement technique des agriculteurs (réseaux de fermes de démonstration, épidémiosurveillance, diffusion du progrès technique). Plus généralement, il s’agit de mobiliser les leviers se situant dans une perspective de « production intégrée », en intégrant sur des bases scientifiques et techniques renouvelées la gestion des bioagresseurs dans la conception des systèmes de culture et de production, la « santé des systèmes de culture » dépassant la « lutte contre les ennemis des cultures. »

4- Un objectif de réduction de moitié du recours aux produits phytosanitaires d’ici 2025

Lancé en 2008, le plan Ecophyto avait pour objectif de réduire de moitié le niveau de l’indicateur NODU, dans un délai de dix ans si possible.

Néanmoins, le plan n’a pas fourni les résultats escomptés. Dans ce cadre, un plan Ecophyto II a été annoncé et soumis à consultation publique en juin 2015, co-piloté par  le Ministre de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt et la Ministre de l'écologie, de développement durable et de l'énergie, avec un objectif réaffirmé en deux temps : une diminution du recours aux produits phytosanitaires de 25 % d’ici 2020 et 50 % d’ici 2025, ce qui nécessitera de disposer et de diffuser des solutions alternatives efficaces comme facteur d’atteinte du nouveau plan.

Le plan Ecophyto II se nourrit des recommandations effectuées dans le cadre du rapport du député Dominique Potier, remis en décembre 2014 à la demande du Premier Ministre en vue de la préparation de ce plan. La priorité in fine doit être la réduction des risques et des impacts liés à l’utilisation des produits phytosanitaires.

5- Les instruments économiques existants ou à venir : la redevance pour pollutions diffuses et les certificats d’économie de produits phytosanitaires

Les conséquences négatives sur l’environnement et la santé de l’utilisation des produits phytosanitaires induisent un coût économique pour la société dans son ensemble (voir 1). Les instruments économiques incitatifs constituent dès lors des outils légitimes pour orienter les comportements, réduire ce coût total et le répartir de façon optimale entre les agents économiques^[11]. À cet égard, les instruments économiques directement liés à l’utilisation des produits phytosanitaires sont actuellement de trois sortes :

La fiscalité écologique avec la redevance pour pollutions diffuses et la taxe permettant de financer le dispositif de phytopharmacovigilance de l’ANSES^[12] ;

• Le dispositif de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), en cours de finalisation, dont la mise en place est prévue à titre expérimental dans le cadre de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt d’octobre 2014.
• Les aides incitatives à la réduction d’usages des produits phytopharmaceutiques (dont certaines mesures agro-environnementales et climatiques du deuxième pilier de la PAC) voire à l’arrêt de leur usage (aides à la conversion bio). Cependant, ces aides s’inscrivant dans un cadre plus global, non nécessairement lié aux seuls produits phytosanitaires, elles ne seront pas abordées plus en détail dans la suite.

Se plaçant dans une logique incitative, « d’internalisation des coûts externes » dans les comportements des agents privés, la fiscalité environnementale permet d’intégrer, dans les coûts supportés par les agents économiques, ceux qu’ils font porter à d’autres agents du fait de leurs activités, en l’espèce, par exemple, les coûts de potabilisation de l’eau. L’utilisation appropriée des recettes générées conditionne en général l’acceptabilité de ce type de mesure fiscale en permettant de couvrir une partie des coûts supplémentaires que supportent les agents les plus vulnérables ou ceux qui modifient leurs pratiques pour réduire leur impact sur l’environnement. Elle doit notamment être conçue pour assurer que le développement de meilleures incitations ne pèse pas sur la compétitivité et l’emploi des filières concernées.

La redevance pour pollution diffuses n’obéit cependant que partiellement à cette logique. Payée par les agriculteurs, collectée auprès des distributeurs de produits phytosanitaires et perçue par les Agences de l’eau, elle est assise sur les quantités de substances phytopharmaceutiques vendues avec un taux modulé suivant le degré de toxicité^[13]. Son rendement s’élève en moyenne à 100 M€ par an et contribue en partie à financer le plan Ecophyto. Son assiette a été élargie à cette fin en 2014, avec une augmentation de 30 %. Cette augmentation a été particulièrement impactante dans les filières qui ont un panel de solutions plus limitées.

Se situant dans une logique d’obligation de mise en œuvre de moyens plutôt que de résultats, le dispositif des CEPP viserait à soumettre les distributeurs français de produits phytosanitaires à une obligation de promouvoir, auprès de leurs clients, des actions reconnues en faveur d’un moindre recours aux produits phytosanitaires, ainsi que les agriculteurs français achetant des produits phytosanitaires à l’étranger. L’obligation serait remplie par l’acquisition de certificats d’économie, traduisant l’ampleur des différentes actions mises en œuvre. Selon le projet de plan Ecophyto II soumis à la consultation du public, l’expérimentation, prévue à partir du 1er janvier 2016, instaurerait un objectif de réduction du NODU de 20 % la cinquième année, réparti suivant les distributeurs et rempli au travers des fiches-actions délivrées^[14].

Ce dispositif résulte des recommandations formulées à la suite des missions d’inspection effectuées respectivement en 2013 sur la fiscalité des produits phytosanitaires et, en 2014, sur la mise en œuvre pratique d’un tel dispositif. Il repose sur la responsabilisation des distributeurs de produits phytosanitaires pour impulser des changements de pratiques, dans l’utilisation des produits phytosanitaires. Aujourd’hui déjà, les commerciaux qui vendent des produits phytosanitaires ne sont plus rémunérés au volume, condition pour que le distributeur qui les emploie soit agréé par le MAAF.

Ces changements de pratiques vont induire un coût, dont la répartition entre agents concernés (agriculteurs, distributeurs, producteurs et fournisseurs de produits phytosanitaires, industries agro-alimentaires, grande distribution, consommateurs) dépendra du partage de la valeur dans la filière, notamment de la capacité de chacun à le pouvoir répercuter sur ses prix de vente.

Le rapport Potier livrait d’ores et déjà une analyse du dispositif des CEPP, dans son principe et son mode d’application. Il préconisait notamment de privilégier, dans la liste des actions possibles, celles qui ont le potentiel de réduction le plus important et qu’en outre, chaque action fasse l’objet d’un chiffrage en gain de NODU. Ce dernier point rejoint les recommandations formulées, dans le domaine de l’efficacité énergétique, par la mission d’inspection réalisée en 2014 sur le dispositif de certificats d’énergie. La mission soulignait ainsi la nécessité pour chaque certificat de représenter une économie effective d’énergie, notamment par la révision régulière des gains associés aux différentes actions, fondée sur des analyses ex post.

Enfin, les risques de développement des fraudes doivent également être pris en considération et gérés. L’importation et l’utilisation de produits phytopharmaceutiques non réglementaires et de produits chimiques non identifiés (PCNI) est un phénomène qui s’amplifie depuis le début des années 2000. De nombreux principes actifs sont contrefaits et les produits phytopharmaceutiques frauduleux présentent des risques inconnus dont les agriculteurs peuvent être les premières victimes. Ces principes actifs interdits peuvent également être retrouvés dans l’eau.

L’augmentation régulière de la fiscalité sur les produits phytopharmaceutiques français et les distorsions de disponibilité de produits phytosanitaires de part et d’autres des frontières (malgré un appui sur des règlements européens pour la délivrance des Autorisations de Mise sur le Marché, le nombre de produits autorisés en France est nettement moindre que dans les États Membres voisins) encouragent des distributeurs étrangers installés à proximité des frontières à cibler aussi les agriculteurs français (accueil et documents en français, livraisons en France…). Les distributeurs français constatent quotidiennement, depuis de nombreuses années, le développement des achats dans les pays voisins par les agriculteurs, ce qui développe une distorsion de concurrence fiscale entre distributeurs français et étrangers.

Recommandations

Concernant le dispositif des CEPP dont l’expérimentation est à venir, le Comité a identifié les éléments suivants comme conditions nécessaires à une bonne évaluation de ce dispositif :

• Les fiches actions doivent être construites en toute transparence et en particulier les modes de calcul de la baisse de NODU associée. La priorité devra être donnée aux actions qui baissent directement les usages de pesticide. En effet, il convient d’assurer une évaluation indépendante pertinente des économies potentielles permises par la mise en œuvre des actions standardisées permettant de générer des CEPP. Cette évaluation est cruciale pour l'efficacité du dispositif et la convergence entre les économies potentielles permises par les actions standardisées et l'évolution réelle du recours aux produits phytosanitaires. Elle doit être conduite pour chaque fiche action et pour l’ensemble du dispositif. Les modalités sont à définir avant la mise en place des CEPP.
• Poursuivre les travaux d’élaboration d’indicateurs pertinents pour rendre compte du recours aux produits phytosanitaires en termes d’impacts.
• Évaluer le niveau d’objectif de réduction atteignable  la cinquième année d’expérimentation au regard des solutions alternatives effectivement disponibles.
• Définir une trajectoire pour les 4 années précédentes, ce qui facilitera notamment l’évaluation et des ajustements en cours de dispositif, par exemple à mi-parcours. Il est important en effet de préserver un pas temporel pluriannuel dans l’atteinte de l’objectif afin de prendre en compte les variations des conditions météorologiques et du risque d’attaque de bioagresseurs d’une année à l’autre/
• Concernant le champ du dispositif, analyser l’intérêt d’intégrer les traitements des semences, ce qui inciterait, à développer les recherches appropriées espèce par espèce.
• Être vigilant sur les effets de fuites et d’aubaines potentiels du dispositif : (i) que les gains réalisés au travers des fiches-actions ne soient compensés par un plus fort recours aux produits phytosanitaires chez ceux qui n’ont pas souscrit aux actions proposées par leurs revendeurs (effet de « fuite ») (ii) que les agriculteurs qui réduisent déjà leur usage de produits phytosanitaires en adoptant les mesures décrites dans les fiches-actions ne génèrent pas de crédit (effet d’aubaine).
• Prévoir en amont un système d'information et de suivi statistique du dispositif afin d'en permettre l'évaluation in itinere et ex post. Cette évaluation nécessitera en particulier d’expliciter le scénario de référence, pour pouvoir isoler l’effet dû aux CEPP de ceux dus à d’autres facteurs (climatiques, etc.). Elle prévoira également de traiter les points suivants : la caractérisation d’un échantillon d’agriculteurs ayant souscrit à des fiches actions (localisation géographique, type d’exploitation, production agricole, évolution du recours aux produits phytosanitaires, dépenses en produits phytosanitaires) ; la comparaison de l’évolution du recours aux produits phytosanitaires chez les agriculteurs ayant souscrit à des fiches actions et chez ceux n’y ayant pas souscrit ; l’évolution du prix de vente des produits phytosanitaires au niveau des fabricants et au niveau des fournisseurs et distributeurs, ainsi que l’évolution des prix agricoles.
• Inscrire le dispositif dans une logique géographique locale pour que, là où les problèmes de pollution sont les plus aigus, la mobilisation des économies de produits phytosanitaires soit précoce. En outre, la question des DOM est importante, mais pourrait être traitée séparément pour prendre en compte les spécificités locales.
• Identifier le niveau de pénalités approprié^[15], en cas de non respect de l’objectif individuel de réduction du NODU, afin que le distributeur soit incité au respect de l’objectif qui sera fixé. La redistribution de la recette, notamment aux exploitations engagées dans ces démarches de transition, peut être utilisée pour maintenir la compétitivité agricole et favoriser les bonnes pratiques, ces modulations de restitution ne devant pas, en effet, remettre en cause l’objectif des CEPP.
• S'assurer d'une mise en œuvre opérationnelle du dispositif en favorisant notamment la mise à disposition d'outils permettant de simplifier autant que possible la tâche des obligés et éligibles et des gestionnaires : plateforme web de demande et comptabilisation des CEPP permettant un suivi en « temps réel » par les détenteurs de compte comme l'administration, mise à disposition d'outils de simulation des économies potentielles de NODU selon les actions promues auprès des agriculteurs et d’information sur la quantité de substance active (QSA) qui correspond aux NODU économisées pour chaque fiche-action afin d’améliorer la lisibilité du dispositif auprès des distributeurs et des agriculteurs.
• Identifier des mécanismes informationnels pouvant s’ajouter au dispositif des CEPP et en stimuler l’efficacité : par exemple, la transmission régulière, à chaque exploitant, d’une information consolidée, non nominative, sur les fiches actions souscrites par ses voisins, de façon à l’inciter à améliorer ses propres pratiques.
• Identifier les mécanismes incitatifs qui favorisent l’adoption des actions par les agriculteurs. Le mécanisme des CEPP a cette caractéristique d’être une mesure volontaire pour l’agriculteur qui n’est pas soumis à l’obligation de résultat imposé aux fabricants de produits phytosanitaires mais qui doit supporter le coût supplémentaire des actions de réduction d’usage de produits phytosanitaires. Le modèle économique de fourniture de produits phytosanitaire doit être repensé pour inciter les agriculteurs à adopter volontairement ces actions. Des pratiques telles que des remises sur des produits alternatifs (par exemple, produits de bio-contrôle ou agro-équipement) ou de prestation de conseils en échange de l’adoption des actions donnant droit à des crédits pourraient être identifiées et diffusées au sein de secteur en s’attachant à clarifier les missions de vente et celles de conseil. À cet égard, une piste serait de s’inspirer de l’expérience des certificats d’économie d’énergie.

Parallèlement au dispositif des CEPP, et compte-tenu que l’ensemble des mécanismes incitatifs visant l’usage des phyto-sanitaires est appelé à s’enrichir et évoluer, certains membres du Comité ont identifié des instruments économiques dont ils jugent souhaitables de poursuivre l’étude dès maintenant :

• Les conditions éventuelles d’évolution vers une obligation de résultat, et non plus de moyens, fixée aux distributeurs et portant sur la réduction de leur NODU, en leur laissant toute liberté sur les modalités pour y parvenir.
• La mobilisation de la fiscalité incitative, à travers notamment la redevance pour pollutions diffuses. Ceux-ci souhaitent que les conditions du renforcement de son caractère incitatif soient mises à l’étude, dès 2015, ainsi que l’analyse de l’allocation d’une partie de sa recette fiscale comme moyen de soutenir la compétitivité agricole et les exploitations qui évoluent vers des pratiques basses en intrants. L’étude s’attacherait notamment à l’impact d’une telle fiscalité redistribuée, en termes de coûts et bénéfices pour la collectivité, ainsi que sur l’environnement économique des exploitations agricoles, comme préconisé dans l’avis du Comité pour la fiscalité écologique du 13 février 2014.

Positions exprimées par les membres du Comité

FNE - France Nature Environnement tient à souligner que cet avis ne constitue pas un compromis voté par les parties prenantes et souhaite souligner les points suivants.

En premier lieu, sans nier l'impact positif des phytosanitaires pour le développement agricole, il semble inopportun de débuter le diagnostic par un plaidoyer en faveur des phytosanitaires, qui sont par nature toxiques. Cela diminue la portée de cet avis qui propose des outils pour réduire l'usage des pesticides de 50% d'ici 2025 en raison même de leurs effets nocifs.

A notre sens, l'avis n'insiste pas assez sur les impacts négatifs environnementaux et sanitaires des 50 dernières années liés à l'utilisation intensive des pesticides. En particulier, la quantité non négligeable de résidus de pesticides dans les aliments interdit d'affirmer qu'ils garantissent la sécurité sanitaire des produits.

Cela dit, l'avis analyse bien les graves problèmes de pollution actuelle générée par l'usage massif des pesticides. Cependant, il met en avant des chiffres de tonnage de matière active pour illustrer la baisse d'utilisation, ce qui n'a pas de sens étant donné que la concentration des molécules est un facteur important, dont le tonnage ne rend pas compte. Le poids est un critère qui n'a aucune pertinence scientifique pour déterminer la toxicité d'un produit, quel qu'il soit.

Le NODU est donc à ce jour l'indicateur le plus proche de la réalité des usages. Il est à ce titre l'indicateur phare du plan Ecophyto, et même s'il est imparfait, il reste simple à évaluer et reflète mieux l'évolution des usages par doses-unité que la simple quantité du produit. Il permet bien de mesurer le niveau de dépendance de l'agriculture aux pesticides.

La complexité de l’évaluation des impacts (échelle de temps, effets cocktail, incertitudes sur les effets sanitaires des molécules utilisées...) ne permet pas aujourd'hui la création d'un nouvel indicateur fiable. En ce sens, l’avis du CEV devrait confirmer dans ses recommandations le NODU comme l'indicateur principal d'évaluation des outils de réduction de l'usage des pesticides.

De plus, l'avis ne met pas assez en avant les nombreuses pratiques alternatives à l'utilisation des pesticides et qui permettent de réduire jusqu'à 50% l'usage dans certaines fermes du réseau Dephy.

L'avis du CEV est enfin tout à fait insuffisant dans ses recommandations pour la mise en place d'une fiscalité réellement incitative alors qu'il s'agit d'un levier majeur pour obtenir de réels résultats dans la réduction de l'usage des pesticides.

FNSEA - La FNSEA reconnaît la prise en compte d’un certain nombre de ses commentaires dans le projet d’avis, en particulier :

• La contribution de la protection phytosanitaire au développement en quantité et en qualité de la production agricole.
• Les efforts réalisés par les agriculteurs en termes de formation et d’adaptation dans les pratiques culturales, conduisant à une plus grande maîtrise de l’utilisation des produits phytosanitaires.
• L’évolution positive des substances autorisées par rapport à leur impact potentiel sur la santé.
• La reconnaissance de distorsions de concurrence avec les États membres voisins, notamment en matière d’autorisations.

Cependant, la FNSEA regrette que les travaux du Comité « Economie » Verte n’aient pas privilégié une approche économique du dispositif du Certificat d’Economie de Produits Phytosanitaires (CEPP).

Le rapport de la mission confiée à l’IGF, au CGEDD et au CGAAER[16] sur la préfiguration de la mise en œuvre des CEPP avait déjà soulevé de nombreuses questions qui ne trouvent pas de réponses dans cet avis, d’une part sur les choix méthodologiques, d’autre part en termes d’impacts technico-économiques sur les exploitations. Au contraire, l’avis a tendance à considérer comme acquises les préconisations qui ressortent du rapport de Dominique Potier. Il ne démontre en rien l’efficacité de l’outil CEPP pour réduire les risques et impacts des produits phytosanitaires. Et l’évaluation de l’impact des CEPP sur la compétitivité de la Ferme France fait défaut.

La FNSEA regrette que certaines des affirmations chiffrées sur les conséquences de l’utilisation des produits phytosanitaires n’aient pas été davantage étayées. C’est notamment le cas de l’évaluation du coût de la potabilisation de l’eau dont les fondements ont été dénoncés à chacune des réunions de travail.

La FNSEA insiste sur le fait qu’une approche exclusivement basée sur la réduction des volumes n’est pas conforme à l’esprit de la directive communautaire de 2009 visant une utilisation durable des produits phytosanitaires, c’est à dire la réduction des risques et des impacts. La France est la seule, avec le Danemark, à avoir traduit ce texte en une réduction des usages. Cette approche différente crée des distorsions de concurrence. C’est pourquoi, la FNSEA est opposée, tant pour le plan Ecophyto que pour les CEPP à un suivi par le seul NODU, surtout que dans le cadre de l’ordonnance sur les CEPP récemment parue, la question des indicateurs a été rouverte. Il est ainsi inscrit dans l’ordonnance que « les obligations sont propositionnelles aux quantités de chaque substance active contenues dans ces produits phytopharmaceutiques pondérées (…) par des coefficients liés soit aux caractéristiques d’emploi de ces produits soit aux dangers des substances actives qu’ils contiennent. » Or, la partie « recommandations » de l’avis du Comité continue à faire référence à des objectifs de réduction de NODU.

WWF - Le WWF a conscience des efforts réalisés pour prendre en compte les contributions des différentes parties prenantes.

Cependant, certaines divergences de fond n’ont pu être surmontées et à cet égard notre organisation ne peut souscrire à cet avis concernant les trois points suivants :

• Le travail sur la  fiscalité incitative, avec notamment la redevance pour pollutions diffuses, n’est pas indiqué comme une priorité.
• L’indicateur NODU est relativisé.
• La logique de redistribution doit bénéficier aux exploitations engagées dans la transition.

Le travail sur la redevance pour pollutions diffuses n’est pas inscrit comme une priorité

L’avis du Comité pour la fiscalité écologique préconisait dans son avis du 13 février 2014 « d’évaluer le renforcement du caractère incitatif de la fiscalité des produits phytosanitaires ». En l’absence d’éléments nouveaux sur ce sujet, l’avis du Comité pour l’économie verte réitère cette demande et préconise « l’étude de la mobilisation de la fiscalité incitative à travers notamment la redevance pour pollutions diffuses ». Cependant il est clair que cette demande formulée sur quelques lignes à la fin de l’avis n’est pas présentée comme une priorité. 

La priorité donnée à l’avis est d’émettre des recommandations sur la mise en œuvre des CEPP. Dispositif qui a par ailleurs été adopté dans la loi d’avenir sur l’agriculture, l’alimentation et la forêt à titre expérimental et qui a été l’objet d’une ordonnance avant même que l’avis final de ce groupe de travail n’ait été communiqué. Le WWF s’interroge à ce titre sur la plus-value des travaux du Comité pour l’économie verte qui ne semblent pas être pris en compte par le législateur.

Le dispositif des CEPP est donc développé à titre de test sur six années (2016- 2022). Le WWF est réservé sur ce nouvel outil et ne trouve pas cela raisonnable au regard des niveaux de pollution de l’eau en France de ne pas avancer de manière ambitieuse sur les autres outils économiques et notamment la fiscalité incitative et la mise en œuvre du principe pollueur-payeur. Selon notre organisation, cette priorité aurait dû être clairement affichée dans cet avis.

La relativisation de l’indicateur NODU

Le WWF ne souhaite pas que cet avis tende à relativiser l’indicateur NODU alors qu’il est remis en question par ailleurs. Notre organisation ne peut donc souscrire à la mention suivante indiquée dans le paragraphe relatif à la mesure du recours aux produits phytosanitaires : « Cependant, l’indicateur NODU ne tenant compte que des doses moyennes d’usage estimé, il reste souhaitable, plus généralement, de continuer à perfectionner les indicateurs pour mieux objectiver la situation. »

Le NODU est à ce jour l’indicateur principal, le plus proche de la réalité des usages. Dire qu’il ne tient compte que des doses moyennes d’usage estimées n’est pas une formulation juste. Le WWF refuse d’être associé aux critiques de cet indicateur. Dans le contexte actuel de remise en cause du NODU dans le prochain plan Ecophyto, on ne peut souscrire à une relativisation de cet indicateur dans cet avis du CEV.

De plus, alors que les recommandations de l’avis indiquent que « les fiches actions doivent être construites en toute transparence et en particulier les modes de calcul de la baisse de NODU associée. La priorité devra être donnée aux actions qui baissent directement les usages de pesticide », nous constatons que l’ordonnance 2015-1244 du 7 octobre 2015 relative au dispositif expérimental de CEPP ne fait pas référence à l’indicateur NODU.

Le WWF ne saurait donc cautionner la remise en cause de l’indicateur NODU dans cet avis, ni par ailleurs.

La logique de redistribution  doit bénéficier aux exploitations engagées dans la transition.

L’avis propose une redistribution des recettes des CEPP et de la recette de la redevance pour pollution diffuse avec pour objectif de maintenir la compétitivité agricole:

pour les CEPP : « La redistribution de la recette, notamment aux exploitations engagées dans ces démarches de transition, peut être utilisée pour maintenir la compétitivité agricole et favoriser les bonnes pratiques, ces modulations de restitution ne devant pas, en effet, remettre en cause l’objectif des CEPP. » ;

pour la redevance pour pollutions diffuses : « (…) l’allocation d’une partie de sa recette fiscale comme moyen de soutenir la compétitivité agricole et les exploitations qui évoluent vers des pratiques basses en intrants. »

Ces formulations indiquent que les recettes de ces outils économiques pourront être redistribuées à l’ensemble des agriculteurs pour maintenir leur compétitivité, et notamment à ceux qui évoluent vers des pratiques moins impactantes.

Pour le WWF, ces redistributions ne sont pas envisageables pour les agriculteurs qui ne changent pas leurs pratiques. Il s’agirait alors de soutiens publics au maintien d’un système qui n’est pas durable que ce soit d’un point de vue économique, social ou environnemental. Pour maintenir l’esprit et le principe de ces outils - CEPP et redevance pour pollutions diffuses - conçus pour inciter les acteurs à adopter des pratiques plus responsables et durables, il serait contradictoires d’envisager une redistribution de leurs recettes vers l’ensemble des exploitants agricoles. Le principe même du « pollueur/payeur » de la redevance serait alors transformé en « pollueur/payé » ce qui est inconcevable pour notre organisation.

MEDEF - Les entreprises du MEDEF :

• Observent que seules les externalités négatives liées à l’utilisation des produits phytosanitaires sont mises en avant.
• Rappellent que l’étude du CGDD (2011), prise comme référence, suscite des questions méthodologiques (substances prises en compte, seuils pris en compte, calcul des coûts de « potabilisation »). Ces questions ont été posées au cours des travaux du groupe de travail du CEV et n’ont pas été tranchées.
• S’opposent à toute obligation de séparation des missions de ventes et de conseils qui n’a aucun sens et ne pourrait être mise en œuvre dans des conditions compatibles avec la réalité économique.
• Refusent toute nouvelle piste conduisant à alourdir la fiscalité des entreprises, ce qui serait en tout état de cause contraire aux engagements du Gouvernement.
• Refusent tout nouvelle réglementation franco-française allant au-delà de la réglementation européenne.

_{[1] Cf. GraphAgri France 2014, « Commerce extérieur agroalimentaire », Ministère de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt.
[2] Source : « L’environnement en France – édition 2014 », Références, Service de l’observation et des statistiques (SOeS), Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, pages 58-62.
[3] O. Bommelaer et J. Devaux (2011), « Coûts des principales pollutions agricoles de l’eau », Études et Documents n°52, Commissariat général au développement durable, septembre 2011.
[4] INSERM (2013), « Pesticides, effets sur la santé », rapport d’expertise collective, juin 2013.
[5] Cf. avis de l’Anses du 3 juin 2014 relatif au rapport d’expertise collective de l’Inserm « Pesticides. Effets sur la santé »
[6] Source : Eurostat, cité par le projet de plan Ecophyto II soumis à consultation publique : http://agriculture.gouv.fr/Consultation-publique-Ecophyto-II
[7] Données UIPP
[8] « Pesticides et agro-écologie, les champs du possible », rapport de Dominique Potier, député de Meurthe-et-Moselle, au Premier Ministre, décembre 2014.
[9] Système REACH qui organise l’autorisation des substances et règlement « CLP » qui en spécifie la classification, l’étiquetage et l’emballage.
[10] Notamment le règlement 1107/2009 qui fixe les procédures d’autorisation de mise sur le marché et la directive 2009/128 d’utilisation des produits phytosanitaires compatible avec le développement durable.
[11] Il s’agit du « principe pollueur-payeur », popularisé par l’OCDE. Plus spécifiquement, voir l’article 9 de la Directive cadre sur l’eau, la dernière communication de la Commission européenne datée du 9 mars 2015  et intitulée « Directive-cadre sur l'eau et directive sur les inondations - mesures à prendre pour atteindre le «bon état» des eaux de l'Union européenne et réduire les risques d'inondation », le rapport annuel de la Cour des comptes de 2010, le rapport du Conseil d’Etat intitulé « L’eau et son droit » de 2010.
[12] Cette taxe, applicable à compter de 2015, et dont le rendement est affecté au financement de la mise en place du dispositif de phytopharmacovigilance, est due par tout titulaire d’une autorisation de mise sur le marché ou d’un permis de commerce parallèle d’un produit phytopharmaceutique. Son taux est égal à 0,2 % des ventes des produits phytopharmaceutiques, hors exportations ou à destination d’un pays de l’Union européenne, ou 0,1 % des ventes de certains produits de biocontrôle.
[13] De 0,9 € par kg pour les substances dangereuses relevant de la famille chimique minérale à 5,1 € par kg pour les substances très toxiques, cancérogènes, tératogènes ou mutagènes.
[14] À noter qu’il n’y a pas consensus entre les parties prenantes ni sur l’objectif affiché ni sur l’unité de compte retenue.
[15] Le montant de 11 euros par point de NODU non réduit (en cas de non réduction du NODU selon les objectifs fixés) a été avancé par le Ministre.
[16] Inspection générale des finances (IGF), Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER).}

Avis du 16 juillet 2015

Finance verte et transition écologique

La transition écologique et énergétique nécessite un important effort d’investissement, notamment pour permettre la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et, de manière générale, la limitation de l’empreinte écologique, ainsi que pour assurer la résilience des systèmes énergétiques et urbains au changement climatique.

La « finance verte » comprend le financement des investissements nécessaires à ce processus mais recouvre aussi un ensemble beaucoup plus large de pratiques puisqu’elle doit permettre une (ré)allocation du capital cohérente avec le maintien sur une trajectoire « 2°C » (atténuation) et les évolutions climatiques déjà en cours (adaptation) : comment réorienter l’investissement vers les projets qui participent à cette transformation structurelle de l’économie plutôt qu’à ceux qui la freinent ? Cette réallocation nécessite notamment une appropriation stratégique et opérationnelle des enjeux liés aux émissions de gaz à effet de serre et au risque climatique. Elle s’inscrit in fine dans une logique économico-financière, de mobilisation de tous les financements publics et privés nécessaires à la transition vers une économie décarbonée et limitant les impacts environnementaux, allant des financements traditionnels aux financements participatifs.

Il est souhaitable que le capital alloué à ces investissements se développe significativement. A cette fin, davantage de projets « verts » doivent être proposés aux banques, en adéquation avec les besoins pour la transition énergétique et écologique identifiés par les travaux de prospective. Dans le même temps, une meilleure structuration des canaux et des instruments financiers offerts aux investisseurs contribueraient positivement à l’essor de l’investissement vert. Notamment, une information transparente et robuste jouera un rôle clé dans le développement de cette finance verte. Les acteurs financiers devront donc fournir plus de renseignements sur leurs stratégies de prise en compte de l’exposition aux risques climatiques, comme le font actuellement un nombre croissant d’entre eux.

Un grand nombre des investissements nécessaires à la transition, notamment ceux d’infrastructure, se caractérisent par la longueur des horizons de retour sur investissement, des risques opérationnels non négligeables et des rendements potentiellement insuffisants. Les couples rendements/risques de ces activités peuvent être corrigés par des politiques visant à internaliser les externalités environnementales. Mais leurs caractéristiques en termes de risque ou maturité demeurent sources de difficultés spécifiques pour certains investisseurs. Il en va de même pour les investissements associés à l’innovation verte et son déploiement qui peuvent également présenter des couples rendement/risque relativement défavorables.

Quoique la reconnaissance de ces enjeux soit récente, on assiste à l’émergence de produits pour répondre à ces contraintes, aussi bien :

• En obligations tels les « Green Bonds », dont le marché se développe rapidement au niveau mondial depuis 2010 avec plus de 35 Md$ d’émissions en 2014, avec un rôle majeur joué par les acteurs français tant publics (région Ile de France, AFD) que privés (EDF, Engie).
• Et en actions (Fonds de « Private Equity » dédiés aux technologies vertes et Fonds spécialisés dans le financement des infrastructures vertes).

Les « Green Bonds » sont des obligations dont les fonds levés sont dédiés au financement (ou au refinancement) de projets (ou activités) spécifiques concourant à la transition écologique : énergies renouvelables ; efficacité énergétique ; gestion soutenable dans le domaine des transports, de l’agriculture, de la gestion de l’eau, ou des déchets ; etc. Par exemple, en mai 2014, GDF Suez a émis une « obligation verte » de 2,5Mds € pour financer le développement ou la construction de nouveaux projets d’énergie renouvelable ou d’efficacité énergétique.

Des « Green Bond Principles » ont été élaborés au niveau international par les principaux acteurs du marché pour faciliter le développement de ce type de marché. Ces « principes », qui s’inscrivent dans un cadre de démarche volontaire de bonne gouvernance définissent des exigences sur quatre points clés pour améliorer la confiance des investisseurs et un standard d’émission : (i) l’allocation du produit obligataire ; (ii) la sélection et l’évaluation des projets ; (iii) la gestion du produit obligataire ; (iv) le reporting.

Un cadre de gouvernance a été défini en juin 2015 pour clarifier, notamment, le processus de mise à jour de ces principes. Il prévoit la constitution d’un comité exécutif composé de représentants d’organisations qui ont émis ou investis dans des Green Bonds. Des observateurs (ONG, universités, etc.) peuvent participer à la gouvernance et notamment faire des propositions pour la mise à jour des principes, sans participer au comité exécutif. Le secrétariat des « Green Bond Principles » a été confié à l’ICMA (International Capital Market Association).

Les fonds communs de placement pour les investissements verts considèrent le même type de sélection thématique. Le « One Sustainibility Fund » (anciennement Living Planet Fund, créé par WWF en 2003 et cédé à un gestionnaire d’actifs en 2013) en fournit une illustration. Son champ général est celui des technologies vertes. Les placements doivent remplir des conditions financières très strictes et appartenir à un domaine particulier pour garantir que les firmes ainsi financées exercent principalement dans les secteurs visés. De plus, des critères d’exclusion sont appliqués aux entreprises qui auraient des activités dans l’armement, le tabac et l’alcool, le nucléaire, l’extraction et le raffinage des combustibles fossiles.

Son orientation thématique ou sectorielle distingue ces approches spécifiquement « vertes » de celle de l’investissement socialement responsable (« ISR ») dont l’offre de fonds s’est développée depuis le milieu des années 2000 et représente maintenant environ 7 % du marché des Fonds ouverts. Dans ce cas, la mise en mouvement partait du constat que les décisions prises en matière d’investissements et les pratiques financières de manière générale sont trop guidées par une vision de court-terme qui ne tient pas suffisamment compte des considérations environnementales, sociales et de gouvernance d’entreprise (ESG). Les fonds correspondants procèdent, en général, par sélection, au sein de chaque secteur, des entreprises présentant les meilleures caractéristiques sur le plan de la responsabilité sociale, sans se limiter aux activités vertes (approche dite « Best-in-class »).

Au contraire, la finance verte se préoccupe plus directement des enjeux environnementaux et notamment du financement des investissements identifiés comme clés pour la transition écologique et la mobilisation du secteur privé à cette fin.

Mais les préoccupations se recoupent en partie puisque l’empreinte environnementale est l’un des trois piliers de toute démarche ESG. Par ailleurs, l’effectivité des engagements pris et la qualité de la gouvernance, notamment la transparence, sont reconnues comme des éléments essentiels de toute démarche ISR ou « verte ». A cet égard, les « principes pour l’investissement responsables » soutenus par l’ONU insistent sur la publication de rapports standardisés, s’appuyant sur la « Global Reporting Initiative » par exemple, et sur le respect des normes et codes de conduite.

Dans ce cadre, les fonds « verts » constituent des produits nouveaux et multiples qu’il importe de rendre plus visibles et plus lisibles pour que s’enclenche le processus d’investissement que nécessite la transition écologique et énergétique dans notre pays.

Dans cette perspective, le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie est en train d’élaborer un projet de label « Transition énergétique et écologique ». Ce label réglementé qui serait certifié par des organismes labellisateurs concernerait les fonds investis dans des entreprises dont une part significative du chiffre d’affaires provient d’éco-activités au sens des nomenclatures européennes (CEPA et CReMA) ou contribuant à la transition énergétique et écologique. Il serait attribué après analyse de la cohérence des objectifs recherchés par les fonds avec la transition énergétique et écologique et après évaluation d’un impact positif, bénéfique à cette transition, en tenant compte aussi de la surveillance des risques de controverse en matière de responsabilité sociétale.

L’évaluation de la labellisation des fonds verts

De manière générale, les instruments de labellisation constituent l’une des modalités de structuration des marchés où les enjeux de qualité des produits ou services sont importants et où les consommateurs ne sont pas à mêmes de les apprécier aisément. Ils jouent notamment un rôle important dans toutes les activités de services, dont la qualité est à la fois essentielle et plus difficile à mesurer ex ante que pour des biens matériels.

En effet, en l’absence de signaux fiables reflétant la « qualité », seuls les biens correspondant aux niveaux de qualité inférieure sont susceptibles d’être fournis par le marché. Le développement du triptyque norme/certification/label, qui combine donc des normes de référence et la certification de la conformité à celles-ci pour déboucher sur l’attribution d’un label, est un moyen de remédier à cette défaillance du marché et permettre ainsi le développement des biens de qualité supérieure.

De tels instruments apparaissent aussi déterminants pour tous les processus de transformation de l’économie dans le sens de la croissance verte : alimentation, agriculture, transports, …

Les produits de la Finance verte relèvent de ce cadre d’analyse. En effet, non seulement, les produits envisagés ici sont complexes et de nature diverse (cotés / non cotés ; actions / obligations ; fonds sectoriels ou non…), mais la capacité des épargnants à pouvoir contrôler que les investissements qu’ils financent répondent à leurs attentes est particulièrement critique. Ils relèvent donc d’un domaine où la labellisation a, à l’évidence, un rôle important à jouer.

Plus précisément, le financement de la croissance verte sera facilité si les investisseurs qui veulent y contribuer, notamment ceux qui sont prêts à sacrifier quelque rendement dès lors qu’ils sont convaincus que cela servira à promouvoir des changements tangibles dans le sens de leurs valeurs, trouvent les produits répondant à ces attentes. Ces produits doivent non seulement se conformer aux réglementations habituelles assurant que les investisseurs sont correctement informés sur les risques qu’ils prennent, mais, dès lors qu’une allégation « verte » est mise en avant, il importe que ce qu’elle recouvre soit transparent. L’objet de la labellisation se situe à ce niveau.

Pour être légitimes et source de confiance, ces labels doivent dans tous les cas s’appuyer sur des gouvernances robustes. Ensuite, la fixation du niveau d’exigence est toujours un exercice délicat car il nécessite d’arbitrer entre : la maximisation de la qualité environnementale et le risque d’exclusion d’entreprises ou de produits de qualité environnementale certes inférieure mais non rédhibitoire).

Par ailleurs, la fixation des labels peut être utilisée par certaines entreprises pour modifier les conditions de concurrence sur les marchés considérés, la dimension stratégique primant alors sur leur vocation informationnelle. A la limite, le label sert uniquement de caution dans une compétition entre des intérêts qui sont seulement privés, et perd son autonomie. La définition d’un label public peut être un moyen pour établir le meilleur équilibre entre ces risques, ou éviter une prolifération des labels qui conduirait à leur perte de signification, leur ôtant toute capacité à rétablir la confiance dans la qualité des produits.

En pratique, il est courant d’aboutir à deux niveaux de label : l’un, reflétant une démarche de « marché », se situant par rapport aux besoins de certification de la qualité perçus par les entreprises ; l’autre, une approche plus volontariste, le souci étant de diffuser des comportements jugés exemplaires. Le compromis entre les deux logiques est difficile en général, et pas forcément souhaitable : si les contenus sont transparents et restent accessibles pour les utilisateurs, mieux vaut souvent développer des labels complémentaires, répondant à des objectifs différents. En effet, on ne peut décréter des marchés indépendamment des attentes des consommateurs, ici les épargnants.

Il faut donc définir précisément les caractéristiques des labels d’une finance verte, soit, techniquement : les « métriques » pour mesurer le caractère « vert » des investissements et les critères de sélection et/ou d’exclusion retenus. Les choix doivent refléter la nature de l’épargne qui est visée avec un continuum : entre les investisseurs n’ayant pas d’objectif « éthique » marqué mais considérant seulement que les entreprises « environnementalement responsables » sont plus profitables dans le long-terme; des investisseurs voulant adopter une attitude long-termiste face au court-termisme perçu des marchés financiers ; ou faciliter l’accès au financement des entreprises et projets dans les secteurs critiques pour la transition énergétique et écologique (et ainsi inciter les autres à s’y engager) ; et au sein de cette dernière catégorie, selon qu’est visé un phénomène de masse ou au contraire l’émergence précoce de modèles alternatifs.

Certains investisseurs privilégieront une approche « Best-in-class » avec peu d’exclusion sectorielle tandis que d’autres pourront préférer une sélection thématique et retiendront plus d’exclusions. L’équilibre envisagé doit apprécier notamment le coût lié à l’affaiblissement de la diversification des portefeuilles qui résulte d’une sélection plus étroite, l’épargnant se surexposant ainsi à un nombre limité d’industries et d’entreprises. Celui-ci doit cependant aussi être sensibilisé sur le fait que certains actifs sont susceptibles de dépréciations.

De surcroît, il faudra que le label « vert » joue parfaitement son rôle informationnel. En effet, les travaux académiques^[1] ayant analysé les raisons qui expliquent que les labels ISR existants ne jouent encore qu’un rôle limité suggèrent que ces labels ont été conçus plus du point de vue des sociétés de gestion que des particuliers-épargnants. De ce fait, ils ne fourniraient pas les informations que recherchent les consommateurs. Par ailleurs, ces labels n’auraient pas été suffisamment diffusés par les réseaux des banques et assurances. Il importerait donc d’avoir en tête ces éléments lors de l’élaboration d’un label pour les fonds « verts ».

Dans tous les cas, les projets de labellisation des fonds pour la transition énergétique et écologique doivent premièrement considérer que celle-ci est un instrument pour construire des marchés qui ont besoin de confiance pour exister. Ceux-ci sont déterminants pour assurer l’essor des investissements verts, faire intégrer les risques à long-terme dans les modèles d’investissement et réorienter les capitaux ainsi mobilisés vers une économie bas-carbone ou avec une empreinte écologique optimisée.

_{[1] Le rôle de la labellisation dans la construction d’un marché. Le cas de l’ISR en France, Revue française de gestion, 2013}

Avis du 16 juillet 2015 

Le Comité pour la fiscalité écologique a pris acte de l’adoption, dans le cadre de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), d’un chapitre consacré à la « Lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers » et de diverses dispositions à cette fin. 

Les mécanismes retenus ne remettent cependant pas en cause la nécessité de définir des dispositifs économiques, financiers et fiscaux d’accompagnement, à même d’inciter à limiter l’usage des sols aux fins de constructions de bâtiments et autres aménagements qui se traduisent par une artificialisation des sols^[1].   

Principe

Le code de l’urbanisme s’ouvre sur des « règles générales d’utilisation des sols » (art. L. 110) qui permettent, à défaut d’être pleinement opérationnelles, de renforcer les fondements des politiques conduites tant par l’Etat que par les collectivités publiques en matière d’affectation et d’utilisation des sols. 

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».

Afin de renforcer les exigences d’économie des sols dans la définition et la mise en œuvre de leurs décisions financières et fiscales et de les formaliser ainsi, il convient de compléter ce dispositif par une mention comme :

« les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace », « leurs décisions en matière financière et fiscale participant pleinement à ces objectifs »

ou

Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement.  « Elles veillent à ce que leurs décisions en matière financière et fiscale ne contrarient pas ces objectifs et participent à leur satisfaction ».

Le Comité pour une économie verte propose que les principes généraux du droit de l’urbanisme et l’articulation des compétences entre collectivités publiques formalisent la participation des décisions financières et fiscales aux objectifs d’affectation et d’utilisation économe des sols. 

Il suggère que l’article L. 110 du code de l’urbanisme soit complété en ce sens, comme :

« (…) les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace », « leurs décisions en matière financière et fiscale participant pleinement à ces objectifs »

Taxe d’aménagement

La taxe d’aménagement n’a pas pour vocation première d’inciter à l’économie des sols mais d’imposer à certaines personnes (bénéficiaires des autorisations accordées aux opérations d'aménagement et aux opérations de construction, de reconstruction et d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature ou, en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ou d'aménager, les personnes responsables de la construction) de participer aux charges d’équipements collectifs exposées par les communes et intercommunalités. 

Elle est assise sur la surface de plancher fiscale des immeubles assujettis (« somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies » - C. urb., art. L. 331-10) Une modification des règles relatives aux exonérations dont bénéficient certains constructions ou aménagements peut constituer une incitation à économiser quantitativement le sol, comme peut l’être une variation du champ des exonérations en faveur des constructions « vertueuses ».

1- Suppression d’exonérations de la taxe d’aménagement

En vue d’inciter à une utilisation raisonnée des sols aux fins de construction et d’aménagement, quel que soit le bénéficiaire de ces constructions et aménagements, le Comité pour une économie verte  propose d’étudier la possibilité d’abroger le régime d’exonération de la part communale ou intercommunale et de la part départementale de la taxe d’aménagement (qui remplace les taxes « espaces naturels sensibles des départements » et « CAUE ») dont bénéficient certaines constructions et aménagements destinés à être affectés à un service public ou d’utilité publique ou réalisés au bénéfice de certaines personnes, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat. 

Le régime actuel prévoit que sont notamment exonérés de la part communale ou intercommunale et départementale de la taxe d’aménagement :

1° Les constructions et aménagements destinés à être affectés à un service public ou d'utilité publique, dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat (C. urb., art. L. 331-7, 1°) ;

ie

Les constructions édifiées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements et exemptées de la taxe foncière sur les propriétés bâties en application de 1382 1°CGI, ie

1° Les immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, notamment : Les palais, châteaux et bâtiments nationaux, le Palais-Bourbon et le Palais du Luxembourg ; Le Panthéon, l'Hôtel des Invalides, l'Ecole militaire, l'Ecole polytechnique, la Bibliothèque nationale ; Les bâtiments affectés au logement des ministres, des administrations et de leurs bureaux ; Les bâtiments occupés par les cours de justice et les tribunaux ; Les lycées, prytanées, écoles et maisons d'éducation nationale, les bibliothèques publiques et musées ; Les hôtels des préfectures et sous-préfectures, les maisons communales, les maisons d'école appartenant aux communes ; Les hospices, dépôts de mendicité, prisons, maisons de détention ; Les magasins, casernes et autres établissements militaires, à l'exception des arsenaux ; Les bâtiments formant dépendance nécessaire des cimetières, y compris les cimetières constitués en vertu de l'article L. 511 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre pour la sépulture des militaires alliés et dont l'Etat a concédé la libre disposition aux gouvernements intéressés ; Les haras.

Les constructions édifiées pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, en vertu d'un contrat de partenariat, d'un bail emphytéotique administratif, d'un bail prévu à l'article L. 2122-15 du code général de la propriété des personnes publiques (bail portant sur des bâtiments à construire par le titulaire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales, de la formation des personnels qui concourent aux missions de défense et de sécurité civiles, des armées ou des services du ministère de la défense), d'un contrat de conception, construction et aménagement d'établissements pénitentiaires ou de conception, construction, aménagement, entretien et maintenance d'immeubles affectés à la police nationale, à la gendarmerie nationale, aux armées ou aux services du ministère de la défense, ou d'une autorisation d'occupation du domaine public assortie de droits réels, qui sont incorporées au domaine de la personne publique conformément aux clauses du contrat, au plus tard à l'expiration de ce contrat, et exemptées de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

Les constructions destinées à recevoir une affectation d'assistance, de bienfaisance, de santé, d'enseignement ou culturelle, scientifique ou sportive et édifiées par, ou, dans le cadre d'un des contrats mentionnés au 2°, pour le compte de [de divers établissements : EP sans caractère industriel et commercial, fondation à caractère administratif, fondations partenariales, associations, des unions d'associations ou des fondations reconnues d'utilité publique  (…)

Les constructions édifiées par des groupements autres que des associations cultuelles et des missions religieuses mentionnées au 4° ou, dans le cadre d'un des contrats mentionnés au 2°, pour leur compte, destinées à être exclusivement affectées à l'exercice public d'un culte

Les constructions édifiées soit par les Etats étrangers ou, dans le cadre d'un des contrats mentionnés au 2°, pour leur compte, à usage de locaux diplomatiques ou consulaires ou pour la résidence d'un chef de poste consulaire de carrière, soit par les organisations internationales intergouvernementales ou, dans le cadre d'un des mêmes contrats, pour leur compte, pour la réalisation de leur objet sous réserve des accords passés entre la France et ces organisations.

Le bénéfice des exonérations prévues par le présent article est subordonné à la condition que l'organisme constructeur s'engage, pour lui et ses ayants cause, à conserver à la construction la même affectation pendant une durée minimale de cinq ans à compter de l'achèvement de cette construction.

De la même façon,

Par délibération prise dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 331-14, les organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, le conseil de la métropole de Lyon, les conseils départementaux et le conseil régional de la région d'Ile-de-France peuvent exonérer de la taxe d'aménagement, en tout ou partie, chacune des catégories de construction ou aménagement suivantes :

1° Les locaux d'habitation et d'hébergement mentionnés au 1° de l'article L. 331-12 qui ne bénéficient pas de l'exonération prévue au 2° de l'article L. 331-7 ;

2° Dans la limite de 50 % de leur surface, les surfaces des locaux à usage d'habitation principale qui ne bénéficient pas de l'abattement mentionné au 2° de l'article L. 331-12 et qui sont financés à l'aide du prêt ne portant pas intérêt prévu à l'article L. 31-10-1 du code de la construction et de l'habitation ;

3° Les locaux à usage industriel et artisanal mentionnés au 3° de l'article L. 331-12 du présent code ;

4° Les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ;

5° Les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques.

6° Les surfaces annexes à usage de stationnement des locaux mentionnés au 1° et ne bénéficiant pas de l'exonération totale ;

7° Les surfaces des locaux annexes à usage de stationnement des immeubles autres que d'habitations individuelles ;

8° Les abris de jardin, les pigeonniers et colombiers soumis à déclaration préalable.

(art. L. 331-9)

D’une manière générale, ces exonérations ne sont pas incitatives d’une utilisation moindre des sols. Dans la mesure où l’artificialisation des sols a un coût social et environnemental, il n’existe pas de justification particulière à ce que certaines personnes ou certaines affectations des immeubles bâtis continuent à bénéficier d’exonérations arrêtées à une époque où ces coûts n’étaient pas pris en compte.  Il conviendrait dès lors que soit analysées chacune de ces exonérations au vu de ces nouveaux enjeux et qu’elles soient reconsidérées, le cas échéant, et en tout cas que leur maintien soit justifié dans cette nouvelle perspective. 

Il faut cependant veiller à ce que la suppression de certaines exonérations ne contrarie pas leurs objectifs économiques et sociaux et s’inscrive dans la satisfaction des objectifs de l’article L. 110 du code de l’urbanisme.   Il n’est pas non plus possible de revenir sur certaines immunités fiscales.

Le Comité pour une économie verte recommande que soient analysées toutes les exonérations automatiques ou optionnelles de la part communale et intercommunale et de la part départementale de la taxe d’aménagement afin de mesurer leurs éventuelles incidences sur l’artificialisation des sols puis, le cas échéant, d’envisager leur suppression pour inciter à une moindre artificialisation.

Toute suppression doit toutefois faire préalablement l’objet d’une analyse de ses incidences budgétaires, économiques et sociales, pour éviter qu’elle contrarie d’autres objectifs, notamment ceux  répondant aux exigences de l’article L. 110 du code de l’urbanisme.

2- Exonération de la taxe d’aménagement au profit d’opérations non consommatrices de sols

Si la taxe d’aménagement peut être instrumentalisée en vue de limiter l’artificialisation des sols, il convient, dans la même perspective, de s’interroger sur une possible exonération des  opérations qui ne « consomment » pas ou ne « surconsomment » pas de sol, que ce soit de façon « réelle » (surélévation d’immeuble existant, réaménagement d’immeuble existant, aires de stationnement enterrées) ou « théorique » (reconstruction sur place, construction sur des terrains dépollués). 

2.1- Incitations à l’économie « théorique » de sols

i/ Reconstruction

Si les causes et conditions d’exonération n’ont pas la même finalité, le régime de la taxe d’aménagement connait au moins un cas d’exonération au profit d’une construction qui n’emporte pas consommation des sols par rapport à l’usage précédent : celui de la reconstruction à l’identique d’un immeuble détruit à la suite d’un sinistre.  Il s’agit ici de ne pas « pénaliser » le propriétaire victime d’un tel sinistre et comme la construction est identique à la précédente, elle n’emporte pas plus d’utilisation des équipements publics (réseaux viaires et autres) que ne le faisait l’immeuble détruit et ce, même si la construction remplacée n’avait pas fondé une participation du constructeur aux équipements publics via une taxe ou autre contribution. 

L. 331-2, 7° exonération de « La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 111-3, sous réserve des dispositions du 4° de l’article L. 331-30  ainsi que la reconstruction sur d'autres terrains de la même commune ou des communes limitrophes des bâtiments de même nature que les locaux sinistrés dont le terrain d'implantation a été reconnu comme extrêmement dangereux et classé inconstructible, pourvu que le contribuable justifie que les indemnités versées en réparation des dommages occasionnés à l'immeuble ne comprennent pas le montant de la taxe d'aménagement normalement exigible sur les reconstructions ;

La reconstruction sur place est donc susceptible, par similarité, de bénéficier d’un tel régime, même si elle ne procède pas de la destruction d’un bâtiment à la suite d’un sinistre et ce, quelles que soient les causes de la démolition du bâtiment. 

ii/ Réhabilitation de sol pollué

Dans ce contexte, un sol pollué interdit juridiquement toute construction et impose de chercher ailleurs une surface à construire, ce qui au final, « double » la consommation de sol.  La réhabilitation d’un sol pollué le libère donc pour la construction ou autre usage artificiel et évite ainsi une exportation du besoin en sol sur un autre terrain.  Cette réhabilitation bénéficie donc tant au sol qu’à la collectivité en termes de qualité de l’environnement et de santé publique.  Une exonération de la taxe d’aménagement permettrait de « compenser » les efforts financiers consentis à cette fin et d’inciter à la réhabilitation plutôt qu’au délaissement d’un tel sol en se tournant vers d’autres.

Dans ces perspectives, la question de la notion de « réhabilitation » d’un sol pollué est déterminante.  Relative, elle peut s’appréhender par référence au régime qui a été fixé par la loi ALUR. Celui-ci prévoit que les projets de construction (situés dans un secteur d'information sur les sols, mais cette mention est indifférente dans notre perspective) « font l'objet d'une étude des sols afin d'établir les mesures de gestion de la pollution à mettre en œuvre pour assurer la compatibilité entre l'usage futur et l'état des sols ».  « Le maître d'ouvrage fournit dans le dossier de demande de permis une attestation garantissant la réalisation de cette étude des sols et de sa prise en compte dans la conception du projet de construction ou de lotissement. Cette attestation doit être établie par un bureau d'études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, conformément à une norme définie par arrêté du ministre chargé de l'environnement, ou équivalent » (C. envir., art. L. 556-2).  Il est également possible de se référer au régime des installations classées soumises à autorisation qui prévoit, s’agissant de la remise en état du site, que celle-ci doit notamment permettre « un usage du site cohérent avec ces documents d'urbanisme » ou « un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme » (C. envir., art. L. 512-6-1). 

Compte tenu de ces éléments, le Comité pour une économie verte propose que les collectivités locales compétentes aient la possibilité d’exonérer en tout ou partie des parts communales et départementales de la taxe d’aménagement : les constructions et aménagements réalisés sur les terrains réhabilités à la suite d’opérations de dépollution effectuées dans des conditions permettant la réaffectation des sols à un usage conforme aux règles d’urbanisme applicables sur ces terrains ; les opérations de reconstruction à la suite d’une démolition, à l’exclusion des surfaces de plancher qui excèdent celles de l'immeuble avant démolition (eg : 500 m2 initiaux, 650 m2 au final : seuls 150 m2 sont assujettis)  

L’éventualité d’une telle suppression doit toutefois faire préalablement l’objet d’une analyse de ses incidences budgétaires - notamment pour les collectivités locales - économiques et sociales, pour éviter qu’elle contrarie d’autres objectifs d'intérêt général.

2.2-  Incitations à l’économie « réelle » de sols

Certains travaux qui augmentent la surface des bâtiments n’ont pourtant pas d’incidence quantitative effective sur le sol, dès lors qu’ils prennent pour assise un support existant et le développent à la verticale ou, plus largement, dans le volume existant.  La taxe d’aménagement peut constituer un levier à fin d’inciter à de tels travaux plutôt qu’à un développement horizontal et ce, dans trois directions :

La réalisation des aires de stationnement sous l’immeuble desservi par lesdites aires ou sous un immeuble proche permet d’éviter l’artificialisation du sol en surface. 

L’article L. 331-9 C. urb. prévoit que les organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, le conseil de la métropole de Lyon, les conseils départementaux et le conseil régional de la région d'Ile-de-France peuvent exonérer de la taxe d'aménagement, en tout ou partie, les surfaces annexes à usage de stationnement de certains locaux (logements réalisées dans le cadre de la politique sociale) et ne bénéficiant pas de l'exonération totale.  Sont également concernées les surfaces des locaux annexes à usage de stationnement des immeubles autres que d'habitations individuelles. Ce dispositif est générique, qui ne concerne pas spécifiquement les aires de stationnement situées à l’intérieur ou sous les bâtiments. Il exclut également de son champ d’application les aires de stationnement interne aux immeubles à usage d’habitation autres que ceux spécifiquement visés. Une intégration explicite de ces aires dans le régime dérogatoire éviterait toute restriction les concernant,

La réalisation de travaux de surélévation d’immeubles existants, pour les seules surfaces superposées (et non celles des éventuelles aires de stationnement associées, sauf si elles sont réalisées en sous-sol).

La réalisation d’aménagements intérieurs dans le bâti existant, qui se traduit par la création d’une surface de plancher fiscale contenue dans le corps de l’immeuble existant, sans conduire à une artificialisation des sols.

Il convient cependant de veiller à ce que les aménagements imposés par la réglementation relative aux accès des personnes à mobilité réduite et qui conduiraient à créer de la surface de plancher fiscale ne soient pas affectés par ces mesures.

Le Comité pour une économie verte propose que les communes et autres collectivités intéressées aient la possibilité d’exonérer en tout ou partie de toutes les parts communales et départementales de la taxe d’aménagement  : les constructions et aménagements relatifs à des immeubles bâtis existants qui ne se traduisent pas par une artificialisation des sols ; les aires de stationnement ne constituant pas une emprise au sol, quel que soit l’immeuble concerné, son affectation comme son mode de financement.
 

Les aménagements destinés aux personnes à mobilité réduite doivent toutefois bénéficier de ces exonérations même s’ils conduisent à une telle artificialisation,

L’éventualité d’une telle exonération doit toutefois préalablement faire l’objet d’une analyse de ses incidences budgétaires - notamment pour les collectivités locales - économiques et sociales, pour éviter qu’elle ne contrarie d’autres objectifs d'intérêt général.

Taxe sur les bureaux vacants

L’existence de plusieurs milliers de m² de bureaux vacants, de façon structurelle, conduit à envisager la possibilité d’une réaffectation aux fins de logement, permettant ainsi d’éviter d’artificialiser des sols pour produire ces logements, les volumes nécessaires pouvant être « prélevés » sur le stock dormant de surfaces déjà occupées et aménagées à d’autres fins.

Le Comité pour la fiscalité écologique recommande donc d’étudier la possibilité et les conditions économiques de cette réaffectation et d’inciter à y recourir par le biais de mécanismes fiscaux.  Il conviendrait plus particulièrement de s’attacher, s’agissant d’un dispositif fiscal qui pourrait prendre la dénomination de « Taxe sur les bureaux vacants » : 

• A son champ d’application, impliquant de définir les critères de la vacance sur le fondement d’un faisceau d’indices intégrant notamment la durée et d’autres critères associés (contraintes spécifiques y conduisant, identifiants…, le régime des logements vacants pouvant contribuer à cette définition).
• Aux modalités d’identification préalable des besoins en logements de façon sectorisée, la régulation de la vacance des bureaux devant conduire à satisfaire des besoins effectifs.
• A la question de l’utilisation de ses recettes, y compris en envisageant son affectation éventuelle à des organismes publics ayant pour mission de soutenir financièrement l’amélioration des logements existants.
• A la définition d’un outil pédagogique associé permettant d’expliquer cet outil fiscal, ses objectifs et les modalités de sa mise en œuvre. 

Cette recommandation rejoint les préoccupations du Gouvernement telles qu’elles ont été exprimées dans la lettre de mission du 5 mai 2015 « Evaluation de la politique de mobilisation des logements et bureaux vacants », tendant notamment à évaluer « l’efficience et la cohérence des dispositions (notamment fiscales) mises en œuvre et leur impact sur la vacance (…) ».  La « fiche de cadrage » concerne cependant principalement les logements vacants.  Le Comité pour une économie verte   recommande que ne soit négligée aucune piste, compte tenu du gisement de surface de bureaux vacants disponibles.

Le Comité pour une économie verte demande que soit étudiée l'opportunité d’établir une « taxe sur les bureaux vacants » ou dénomination similaire, fondée sur la vacance des immeubles à destination de bureaux, vacance dont les critères doivent faire l’objet d’une définition qui en intègre notamment les causes, la possibilité technique de réaffectation de ces bureaux à fins de logement et les besoins sectorisés effectifs de logements. 

Cette étude s'inscrira dans le cadre d'un diagnostic plus large de l'ensemble des dispositifs fiscaux sur les bureaux et d’une identification des instruments qui apparaîtraient obsolètes au regard de l'objectif d'ensemble.

Il prend acte de la mission d’évaluation en cours et souhaite que ses recommandations soient intégrées dans son champ d’analyses et de propositions.

Fiscalité des surélévations et transformation de locaux

Les surélévations de bâtiments présentent l’avantage de créer des surfaces de plancher sans augmenter l’artificialisation des sols tandis que les transformations de locaux permettent d’affecter des locaux à un autre usage sans qu’il soit besoin de construire pour satisfaire cet usage.  

L’article 61 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a notamment facilité la surélévation de bâtiments aux fins de créer de nouveaux locaux à usage privatif dans les copropriétés, en ramenant l’unanimité de la décision du syndicat des copropriétaires à une majorité qualifiée (majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers des voix), de même pour la décision d'aliéner aux mêmes fins le droit de surélever un bâtiment existant (Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, art. 35).

Cette mesure de la loi ALUR a ainsi permis de renforcer les « Mesures de développement de l’offre de logement » développées dans le cadre de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, « compte tenu du coût du foncier libre et aménagé en zone urbaine dense et considérant que les terrasses et toits de bâtiments constituent des opportunités de foncier disponible pour la construction de logement qui restent pourtant encore sous-utilisés ».  Si son objet est de gérer la rareté de la disponibilité foncière, ce dispositif permet toutefois d’éviter de nouvelles emprises au sol. 

La technique utilisée est de nature fiscale, puisqu’il s’agit d’assouplir le régime de l’imposition des plus-values immobilières au bénéfice :

• Des personnes physiques (en vertu de l’introduction d’un nouveau cas d’exonération dans le II de l’article 150 U du code général des impôts).
• Des fonds de placement immobilier et les sociétés ou groupements à prépondérance immobilière (en vertu de la modification de l’article 150 UC du CGI).
• Des fiducies (en vertu de la modification de l’article 150 UD du CGI).
• Des entreprises relevant de l’impôt sur le revenu et celles relevant de l’impôt sur les sociétés (en vertu du nouvel article 238 octies - 0 A du CGI).
• Des contribuables étrangers assujettis à l’impôt sur le revenu (en vertu de la modification du 1° du II de l’article 244 bis A du CGI).
• Des personnes morales étrangères assujetties à l’impôt sur les sociétés, dès lors qu’elles sont résidentes d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu une convention d’assistance en matière de fraude et d’évasion fiscales (en vertu du III de l’article 244 bis A du CGI, permettant l’application des règles applicables aux personnes morales résidentes de France).

Dans le même esprit, la loi du 12 mai 2009 a créé un dispositif temporaire d’application d’un taux d’impôt sur les sociétés réduit, à 19 %, en faveur des plus-values nettes dégagées lors de la cession d’un local à usage de bureau ou à usage commercial par une personne morale soumise à l’IS dans les conditions de droit commun, aux fins de transformation de l’immeuble cédé en un immeuble à usage d’habitation.   Comme l’on précisé les rapports parlementaires, « en ne réservant plus le bénéfice du taux réduit à des opérations au profit de sociétés à prépondérance immobilière ou d’organismes en charge du logement social, le présent article permet d’adapter le dispositif à sa finalité, qui est la création de nouveaux logements à usage d’habitation, sans que cette incitation à la création de nouveaux logements soit réservée à des logements créés par des sociétés immobilières ».

Ces mesures ont cependant été instituées de façon temporaire (cessions à titre onéreux réalisées entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014) en vue de « contribuer à créer un effet incitatif à court terme ».   Comme il ressort de l’étude d’impact de la loi de 2009, la mesure relative à la cession du droit de surélévation concernerait, sur la période, pour la seule région Île-de-France, « 2 000 logements d’une surface moyenne de 70 m2 chaque année, tandis que la transformation annuelle de bureaux pourrait porter, dans une hypothèse haute, sur 100 000 m2 dans la même région ».  « Ces deux mesures devraient avoir un coût annuel limité, qui est chiffré par l’étude d’impact à moins de 27,5 millions d’euros par an (16 millions au titre de l’impôt sur le revenu et 11,5 millions au titre des prélèvements sociaux) pour celle exonérant les plus-values de cession du droit de surélévation et à 3 millions d’euros par an pour celle relative au taux réduit d’impôt sur les sociétés ».

Ces taux réduits et exonérations de plus-values immobilières ont toutefois été prorogés de 3 ans (applicable aux cessions réalisées avant le 31 décembre 2017) par l’article 10 de la loi de finances pour 2015 (loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 : JO 30 déc. 2014, p. 22828), selon le tableau suivant :

Art. 150 U II 9°

PVI – droits de surélévation

Exonération des PVI de cessions par les particuliers de droit de surélévation contre engagement de construction de logements

Cession de droits avant le 31 déc. 2017

Art. 238 octies A

PVI – droits de surélévation

Exonération des PVI réalisées par les entreprises de cession d’un droit de surélévation contre engagement de construction de logements

Cession de droits au plus tard le 31 déc. 2017

Art. 210 F

Impôt sur les sociétés – Plus-values de cession de locaux à usage de bureaux ou à usage commercial destinés à être transformés en local d'habitation

Taux réduit à 19 %

Fin du régime le 31 déc. 2017

Le Comité pour une économie verte propose de reconduire, à leur terme, ces dispositifs fiscaux pour une durée de trois ans supplémentaires, tout en maintenant la limite de l’affectation de ces locaux aux fins de logement. 

Le Comité pour une économie verte souligne l'importance des évaluations à mener sur l'efficience de ces dispostifs. Celles-ci devront être menées en amont de leur éventuelle reconduction et le Comité s'en saisira à cette occasion.

_{[1] Selon la Commission Européenne (Lignes directrices concernant les meilleures pratiques pour limiter, atténuer ou compenser l’imperméabilisation des sols, Bruxelles 2012), l’imperméabilisation des sols désigne le recouvrement permanent d’un terrain (ou d’une parcelle de terre) et de son sol par un matériau artificiel imperméable (asphalte ou béton, par exemple), notamment lors de la construction de bâtiments et de routes. Seule une partie d’une zone urbanisée est réellement imperméabilisée, car les jardins, les parcs urbains et autres espaces verts ne sont pas recouverts d’une surface étanche.  L’artificialisation des terres, également dénommée consommation d’espace, décrit l’augmentation des zones urbanisées au cours du temps. Ce processus couvre notamment l’apparition d’agglomérations dispersées dans les zones rurales, l’expansion des zones urbaines autour d’un noyau urbain (étalement urbain compris) et la reconversion des terres à l’intérieur d’une zone urbaine (densification). En fonction des conditions locales, l’artificialisation des terres se traduit dans une plus ou moins grande mesure par une véritable imperméabilisation des sols (données transmises par Mme Isabelle Feix, Experte nationale « Sols » auprès de l’ADEME)}