L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU), mode d’emploi

Les communes concernées par la loi SRU

Les communes de plus de 3 500 habitants – et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logement social, en regard des résidences principales, d’ici 2025.
Toutefois, dans les communes appartenant à des territoires dont la situation locale ne justifie pas un renforcement des obligations de production, cette obligation est fixée à 20 % de logements sociaux.
Par ailleurs, les communes de plus de 15 000 habitants en croissance démographique de plus de 5 %, ne se situant pas dans les territoires précités et justifiant d’un effort de production supplémentaire au vu du fonctionnement de leur marché local de l’habitat, ont également l’obligation de disposer de 20 % de logements sociaux. Ces communes sont dites isolées.
Sont retenus dans le décompte des logements :

• les logements sociaux,
• les logements sociaux vendus à leur occupant, pendant une durée maximale de 10 ans,
• les logements en accession via les dispositifs de PSLA, prêt social location accession (pendant la phase locative, et pendant une durée de 5 ans à compter de la levée d’option), et de BRS, bail réel solidaire.

La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a révisé les conditions d’exemption des communes du dispositif SRU, pour permettre le recentrage de l’application des obligations SRU sur les territoires sur lesquels la demande de logement social est avérée, tout particulièrement les territoires agglomérés ou, à défaut, bien connectés aux bassins de vie et d’emplois. Un décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées des obligations de mixité sociale.

La loi Elan a instauré un traitement spécifique pour les communes nouvellement entrantes dans le dispositif, qui disposeront, à compter de leur date d’entrée, de 5 triennaux pleins pour atteindre le taux légal de logement social.

Bilan SRU 2020 : 1 100 communes en déficit de logement social

1 100 communes ne respectent pas leurs obligations en matière de logement social. Si elles sont en majorité engagées, sous l’effet de la loi SRU, dans un rattrapage de leur retard, 631 d’entre elles sont soumises à prélèvement pour un montant total de 85,4 millions d’euros, qui sert à financer le logement locatif social.

2 091 communes de plus de 3 500 habitants (1 500 dans l’unité urbaine de Paris) sont situées en territoire SRU. Parmi ces communes :

• 224 communes sont exemptées de l’application de la loi SRU ;
• 767 communes non exemptées respectent le taux légal de logement social applicable ;
• 1100 communes ne respectent pas leurs obligations légales et doivent produire des logements sociaux pour rattraper leur retard.

Parmi les 1100 communes déficitaires :

• 631 d’entre elles sont prélevées, à hauteur de 85,4 M€,
• 143 sont exonérées du prélèvement,
• 326 ne sont pas prélevées du fait de leurs dépenses en faveur du logement social ou en raison de la faiblesse du montant du prélèvement (inférieur à 4 000 €).

Communes exemptées sur la période triennale 2023-2025

Pour la période triennale 2023-2025, ce sont 154 communes qui sont exemptées de l'application des dispositions de la loi SRU, dont :

• 25 communes au motif de l'inconstructibilité de leur territoire, exemptées par arrêté préfectoral,
• 87 communes au motif de la faible attractivité de leur territoire, exemptées par le décret n°2023-601 du 13 juillet 2023, 
• 42 communes au motif de la faible tension sur la demande de logement social de leur territoire, également exemptées par le décret n°2023-601 du 13 juillet 2023.

Concernant l'exemption au motif de la faible attractivité et de la faible tension sur la demande de logement social, la commission nationale SRU (mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation) doit émettre un avis sur la liste des communes proposées à l'exemption par leur EPCI d'appartenance.

La commission nationale a pour rôle de garantir l’homogénéité de la procédure d’exemption, d’assurer le respect de la réglementation et de préserver l’esprit du dispositif. Pour cela, elle prend en compte les besoins et les spécificités propres à chaque territoire, analysés et détaillés par les services déconcentrés de l’Etat.

Ses avis et recommandations interviennent après la transmission des propositions formulées par les EPCI et les avis formulés par les préfets de département et de région.

Le dispositif SRU en pratique

Les services de l’État procèdent chaque année à un inventaire contradictoire avec les communes dites concernées par la loi SRU pour décompter le nombre de logements sociaux sur le territoire communal et ainsi déterminer le taux de logements sociaux, en regard des résidences principales.
Nombre de communes ont déjà suffisamment de logements sociaux et atteignent leur taux légal applicable (25 % ou 20 %) : elles sont dites concernées, mais déjà en règle avec l’article 55 de la loi SRU.
D’autres communes ne disposent pas d’assez de logements sociaux : elles doivent rattraper leur retard. Ces communes sont dites déficitaires et soumises SRU.
Chaque commune déficitaire est alors :

• redevable d’un prélèvement annuel opéré sur ses ressources, proportionnel à son potentiel fiscal et au déficit en logement social par rapport à l’objectif légal,
• soumise à un rythme de rattrapage défini pour trois ans qui doit lui permettre d’atteindre le taux légal en 2025.

La procédure de bilan annuel

Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements manquants pour atteindre les 20 % ou 25 % en 2025. Ces communes ont cependant la faculté de déduire du prélèvement les montants qu’elles investissent en faveur du logement social, pouvant conduire à assécher le prélèvement. Ce mécanisme de dépenses déductibles vise à inciter les communes à soutenir les projets de logements sociaux.
Par ailleurs, certaines communes sont exonérées du prélèvement, pour deux raisons :

• soit parce qu’elles bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et qu’elles disposent de plus de 15 % ou 20 % de logements locatifs sociaux (selon l’obligation légale applicable),
• soit parce qu’elles sont nouvellement soumises au dispositif SRU (du fait de fusions de communes, du dépassement des seuils de population…) ; dans ce cas, l’exonération du prélèvement dure trois ans, ce qui correspond au temps nécessaire aux communes concernées pour s’organiser et faire face à ces nouvelles obligations.

Le produit du prélèvement sert à financer des logements sociaux partout en France.

La procédure de bilan triennal

Les communes déficitaires en logements sociaux, y compris celles exonérées du prélèvement dans les conditions ci-dessus, sont par ailleurs soumises à des obligations triennales de rattrapage, qui sont à la fois :

• quantitatives : il est fixé aux communes un nombre minimal de logements sociaux à financer ou à mettre en service sur la période triennale, en vue d’atteindre le taux légal applicable à l’échéance de 2025,
• qualitatives  : les logements sociaux financés sur la période triennale doivent respecter une répartition équilibrée entre des différentes typologies, avec un minimum de 30 % de logements très sociaux - dits PLAI - pour loger les ménages à très faibles ressources et a contrario un maximum de 30 % (ou 20 % dans certains cas) de logements sociaux - dits PLS - destinés aux ménages dont les plafonds de ressources excédent le logement social classique (logement PLUS) mais qui rencontrent des difficultés pour se loger dans le privé. Il ne s’agit pas non plus de logements intermédiaires qui ne sont pas considérés comme du logement locatif social.

À l’issue de chaque période triennale, le préfet vérifie le respect de ces objectifs de rattrapage. Selon la situation de la commune et les contraintes locales, le préfet peut sanctionner une commune n’ayant pas rempli ses objectifs.

Le bilan triennal 2017-2019

L’année 2020 a été marquée par la conduite du bilan triennal au titre de la période 2017-2019.

Communiqué de la ministre chargée du logement

Les sanctions pour les communes carencées

Les sanctions prononcées par les préfets à l’encontre des communes carencées ont été alourdies successivement par les lois Alur du 18 janvier 2013, du 24 mars 2014 et égalité et citoyenneté  du 27 janvier 2017. Elles permettent :

• la majoration jusqu’à cinq fois le prélèvement initial dû par les communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux,
• l’augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches : ce seuil passe de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées,
• la possibilité de reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme par le préfet, sur tout ou partie du territoire des communes défaillantes, en substitution des maires,
• la reprise automatique par le préfet du droit de préemption urbain de la commune pour la réalisation de logements sociaux ;
• l’obligation de prévoir une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative ;
• la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logement social intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
• la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative dans le parc privé intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
• le transfert du contingent communal au préfet pour loger les ménages bénéficiaires du Dalo.

La prise d’un arrêté de carence vient ainsi sanctionner, notamment sur un plan financier, les communes refusant de prendre part à l’effort de solidarité nationale, tout en permettant aux préfets de département d’activer des leviers pour faciliter la production effective de logement sociaux sur ces communes.

Logement social, transparence : le test dans sa commune

Dans une démarche de transparence, le bilan de la loi SRU est accessible à tous, intégralement et facilement. Pour savoir comment se situe votre commune, ou toute autre commune en France, par rapport à ses obligations de construction de logements sociaux, il vous suffit d’entrer son nom dans le moteur de recherche.