Économie de la construction

Présentation

La dimension économique du secteur de la construction peut notamment être étudiée selon les axes du financement des opérations et de la connaissance des coûts :

• Le coût de la construction : l’indice du coût de la construction (ICC) permet de suivre l’évolution des prix des marchés de construction des logements neufs. Cet indice permet d’actualiser les coûts définis par le passé. Cette actualisation intervient notamment dans la définition de seuil d’obligation de travaux dans certaines réglementations.
• Le coût global : l’opportunité d’un projet et son financement peuvent nécessiter l’élaboration d’outils d’aide à la décision à destination des maîtres d’ouvrage particuliers ou des promoteurs constructeurs. Ces outils permettent de trouver un compromis entre aspects techniques et aspects financiers au moment de la programmation du projet de construction ou de réhabilitation, mais également de réfléchir à l’ensemble des coûts liés au bâtiment sur sa durée de vie. L’approche en coût global constitue l’un de ces outils.
• Le financement et les modes de montage des projets de construction ou réhabilitation constituent les conditions sine qua non de la faisabilité des projets et de développement de la filière.
• Le financement du logement social : le ministère contribue au développement de l’offre de logement social en finançant les projets des bailleurs sociaux. Afin d’aider ces derniers dans leurs démarches mais également les instructeurs de dossiers de subvention des logements sociaux, différents documents sont mis à leur disposition. Le guide de la surface utile est un de ces documents. Il décrit entre autres les calculs des subventions et des loyers maximaux.
• Les montages d’opérations publiques sont basés sur une ingénierie financière permettant de donner naissance à des projets de construction ou de rénovation de bâtiments. Les montages traditionnels d’opérations publiques s’inscrivent dans le cadre de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée (loi MOP) et dans celui du code des marchés publics. Ils reposent sur des investissements financiers à la charge de la personne publique seule. Toutefois, de nouveaux montages reposant sur des partenariats public-privé permettent de faire appel à une personne privée pour assumer tout ou partie de l’investissement initial, en contrepartie de loyers, occupation du domaine public, et génération de recettes annexes. La législation a en effet développé des outils juridiques permettant aux maîtres d’ouvrages publics - État et collectivités - de contractualiser avec des personnes privées pour financer et gérer leurs investissements, et pour construire, gérer, entretenir et maintenir des bâtiments ou des ouvrages publics sur le moyen et le long terme. De tels montages ouvrent donc la voie à des modes de financement innovants permettant de faire émerger des projets immobiliers publics, dans lesquels personne privée et personne publique y trouvent chacun leur intérêt.

Coût global des bâtiments

Définition du coût global

L’approche en coût global permet de prendre en compte les coûts d’un projet de construction au-delà du simple investissement, en s’intéressant à son exploitation (charges liées aux consommations énergétiques, à la consommation d’eau…), à la maintenance, au remplacement des équipements ou des matériaux mais également à la déconstruction du bâtiment.

Cette vision est d’autant plus importante que l’on estime que, pour certains bâtiments, le coût d’investissement d’une opération ne représente que 25% du coût total, la différence (75%) survenant au cours de la vie du bâtiment. Ces chiffres sont issus de l’étude « Ouvrages publics et Coût global » réalisée par la mission interministérielle de qualité des constructions publics (MIQCP) en janvier 2006. 

Cette approche permet également de prendre en compte d’autres critères environnementaux et relatifs à la santé. On parle alors d’externalités. Les exemples les plus connus d’externalités sont les émissions de gaz à effet de serre et l’impact sur l’environnement (biodiversité, eau…) ainsi que l’impact sur la santé des occupants.

Ces notions sont à relier à l’analyse du cycle de vie du bâtiment ou des éléments (matériaux…) le constituant, et à la gestion « verte » du chantier. L’analyse du cycle de vie consiste à évaluer l’impact d’un élément de la construction depuis l’extraction des matières premières nécessaires à sa fabrication, jusqu’à son transport sur le chantier.

L’importance des choix réalisés au moment de la programmation par l’équipe du maître d’ouvrage s’avère primordiale. L’approche en coût global consiste à évaluer l’impact des choix du maître d’ouvrage à l’échelle de plusieurs dizaines d’années en termes de coûts différés, d’impacts sur l’environnement. Le maître d’ouvrage peut réaliser plusieurs variantes de projets en fonction de ses besoins pour les comparer ensuite selon différents critères qu’il aura définis. Le préalable à toute démarche en coût global est donc de définir les objectifs et de préciser les attentes du maître d’ouvrage.

La démarche en coût global permet également de valoriser les choix en faveur de l’environnement ou des économies d’énergie pour une opération pour laquelle un surcoût à l’investissement peut exister par rapport à une opération « classique ». En effet, cette vision à long terme permet de mettre en exergue les économies futures lors de l’exploitation du bâtiment.

Cette approche est particulièrement adaptée aux nouveaux outils juridiques de contractualisation mis en place notamment pour les maîtres d’ouvrage publics.

Outils permettant de mieux comprendre la démarche en coût global

C’est la norme ISO 15686-5 qui indique des lignes directrices relatives à l’analyse du coût global des bâtiments, à celui des constructions ainsi qu’à celui de leurs composants.

Le ministère a lancé une action d’incitation au calcul en coût global dans le bâtiment, visant à aider les donneurs d’ordre publics et privés à prendre en compte de manière raisonnée les coûts tout au long de la vie de l’ouvrage, et à ne pas limiter leur analyse aux simples coûts initiaux. Cet outil est disponible en accès libre sur un site internet dédié.

Coût de la construction

Dans le cadre de travaux effectués dans un immeuble existant, en fonction de leur montant et de la valeur du bâtiment, le maître d’ouvrage peut décider de mettre son bâtiment en conformité avec les réglementations accessibilité et thermique dans l’existant comme le prévoient les textes suivants :

• Arrêté du 20 décembre 2007 relatif au coût de construction pris en compte pour déterminer la valeur du bâtiment, mentionné à l’article R. 131-26 du code de la construction et de l’habitation
• Arrêté du 26 février 2007 relatif au coût de construction pris en compte pour déterminer la valeur du bâtiment mentionné à l’article R. 111-18-9 du code de la construction et de l’habitation

Ces textes mentionnent une valeur du bâtiment qui est estimée à partir d’un coût de construction fixée annuellement, surface hors œuvre nette (SHON) pour les bâtiments à usage d’habitation et pour les autres bâtiments.

Ce coût de construction doit être actualisé chaque année à l’aide de l’indice du coût de la construction (ICC). Plus précisément, il est révisé chaque 1er janvier en fonction de la variation annuelle de l’indice du coût de la construction appréciée entre la valeur du deuxième trimestre de l’année N - 2 et la valeur du deuxième trimestre de l’année N –1.

Ainsi, les valeurs de ce coût de construction de référence actualisées sont :

L’indice du coût de la construction (ICC)

L’indice du coût de la construction est publié chaque trimestre par l’INSEE. Il peut notamment être utilisé pour réviser les loyers des baux commerciaux mais ceux-ci peuvent également être révisés à l’aide de l’indice des loyers commerciaux. Les valeurs de cet indice et les méthodes utilisées pour le calculer sont disponibles sur le site de l’INSEE.

Économie du logement social

Le ministère met à disposition des bailleurs sociaux et des instructeurs de dossiers de subvention un guide pratique d’informations sur le financement du logement social : le guide de la surface utile.

Ce guide permet de répondre aux questions des maîtres d’ouvrage bailleurs sociaux ou à celles de toute personne concernée par le financement du logement social relatives :

• au calcul de l’assiette de subvention ;
• à la détermination des loyers maximums ;
• au calcul des surfaces financées (surface utile) ;
• aux valeurs de base (qui correspondent à des références de coût de construction pour le logement social) ;
• aux majorations de subventions pour qualité environnementale et énergétique ;
• aux majorations des loyers pour qualité environnementale et énergétique ;
• aux différents prêts possibles (PLS, PLUS…)…

Dans le domaine du financement du logement social, la surface utile correspond à la surface habitable du logement, telle que définie à l’article R.111-2 du CCH, augmentée de la moitié de la surface des annexes définies par arrêté du ministre chargé du logement » (articles R.331-10 et 353-16-2° du CCH).

Ce document s’appuie entre autres sur deux circulaires annuelles :

• Circulaire du 30 décembre 2009 relative à la fixation du loyer et des redevances maximums des conventions conclues en application de l’article L 351-2 du code de la construction et de l’habitation qui précise les valeurs des loyers et des redevances maximums ainsi que les exigences à respecter pour obtenir les différentes majorations de loyers ;
• Circulaire UP/FL3 du 08 février 2010 relative à l’actualisation des valeurs de base pour le calcul de l’assiette des subventions et des prêts pour la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs aidés.

Montages d’opérations

La réalisation de l’investissement de la personne publique est soumise à la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée (loi MOP) ainsi qu’au code des marchés publics. Ils reposent sur des investissements financiers à la charge de la personne publique seule.

Toutefois, de nouveaux montages reposant sur des partenariats public-privé permettent de faire appel à une personne privée pour assumer tout ou partie de l’investissement initial, en contrepartie de loyers, occupation du domaine public, et génération de recettes annexes.

La législation a en effet développé des outils juridiques permettant aux maîtres d’ouvrages publics - État et collectivités - de contractualiser avec des personnes privées pour financer et gérer leurs investissements, et pour construire, gérer, entretenir et maintenir des bâtiments ou des ouvrages publics sur le moyen et le long terme. De tels montages ouvrent donc la voie à des modes de financement innovants permettant de faire émerger des projets immobiliers publics, dans lesquels personne privée et personne publique y trouvent chacun leur intérêt.

Avantages et inconvénients de ces montages

Les modes alternatifs à la commande publique offrent plusieurs avantages comme :

• la possibilité d’étaler le paiement des ouvrages, la personne publique n’ayant plus alors à supporter un lourd investissement ;
• la possibilité de valoriser l’investissement grâce par exemple à des recettes annexes générées par les contrats de partenariat ;
• la possibilité de maintenir en responsabilité contractuelle l’opérateur privé sur une durée plus longue.

Néanmoins, ces modes alternatifs souffrent aussi d’inconvénients :

• un coût global plus élevé compte tenu de la rémunération inhérente à l’intervention d’un opérateur privé ;
• la nécessité d’une forte implication de la personne publique pour assurer un suivi sur toute la durée de la relation contractuelle.

La classification des différents montages contractuels

On distingue trois sous-ensembles permettant de classer les modes alternatifs à la commande publique :

• Les montages immobiliers : il s’agit pour la personne publique d’accorder à un tiers des droits sur une dépendance de son domaine public ou privé afin de permettre au partenaire privé de réaliser un ouvrage qui sera mis à disposition de la personne publique en retour. Les contrats entrant en jeu sont alors l’autorisation d’occupation temporaire ou le bail emphytéotique combinés à une convention « retour » (location avec option d’achat ou convention de mise à disposition) ;
• Les contrats comportant un transfert de la maîtrise d’ouvrage : ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA), concessions d’aménagement, contrats de partenariat ;
• Les délégations de service public : la personne peut confier la gestion d’un service public à un partenaire privé avec transfert de la maîtrise d’ouvrage des équipements et ouvrages à réaliser dans le cadre de ce service (concessions de travaux, baux emphytéotiques avec convention associée) ou déléguer la gestion du service seul (affermage, régie intéressée).

Le contrat de partenariat

Créé par l’ordonnance du 17 juin 2004 et modifié par la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008, le contrat de partenariat, communément appelé « partenariat public-privé » ou « PPP », est un contrat administratif par lequel l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics confient à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet le financement, la construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires à un service public.

Le contrat de partenariat est donc un contrat global permettant de regrouper au sein du même instrument juridique tout ou partie des missions concourant à l’exercice d’une mission de service public.

Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser. Le titulaire du contrat a, sauf stipulation contraire de ce contrat, des droits réels sur les ouvrages et équipements qu’il réalise. Le contrat doit donc déterminer l’avenir des immeubles à l’issue du contrat (retour à la personne publique, démolition...).

Bien que le contrat de partenariat porte sur une mission globale confiée à un partenaire et comprenant à la fois la conception, le financement, la construction, l’exploitation, et la maintenance des ouvrages et équipements nécessaires au service public, il n’emporte pas la délégation du service public lui-même.

Recours au contrat de partenariat

Le recours au contrat de partenariat doit être motivé au moins par l’une des raisons que sont la complexité, l’urgence ou encore l’opportunité du projet (bilan entre avantages et inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique). Le motif financier ne peut donc pas être une raison motivant le recours au contrat de partenariat, même si dans les faits, ce type de contrat permet de recourir à un tiers-investisseur pour financer l’investissement initial nécessaire au montage de l’opération, libérant ainsi la personne publique d’un besoin de trésorerie en amont du projet.

Aspects financiers

Le contrat fait l’objet d’un paiement continu versé par la personne publique au cocontractant en fonction de l’atteinte d’objectifs de performance définis dans le contrat. Ce loyer distingue la part investissement (remboursement en capital de la dette), la part financement (coût du financement des capitaux mobilisés) et la part exploitation (coûts récurrents assumés par le partenaire privé).

Si l’investissement financier n’est pas assumé par la personne publique au moment du paiement de l’ouvrage, celle-ci doit payer le cocontractant sur toute la durée de contrat. Ce loyer perçu par le cocontractant ne représente pas uniquement le coût de l’ouvrage ou des équipements permettant d’assurer le service public. En effet, le contrat de partenariat est un contrat au travers duquel la personne publique transfère non seulement la maîtrise d’ouvrage mais aussi une partie des risques associés à tout projet immobilier. Ce risque est quantifiable et intègre le loyer payé par la personne publique. La négociation de la répartition du risque entre la personne publique et le cocontractant constitue un préalable important à la signature du contrat. Elle demande donc que la personne publique soit organisée, et détiennent les compétences nécessaires à la définition précise de son besoin.

Un contrat de partenariat ne sera financièrement avantageux que si d’une part sur la durée du contrat, la personne publique aura payé moins que si l’ouvrage avait été conçu en maîtrise d’ouvrage directe et si d’autre part, le coût lié à la prise de risques aura été négocié convenablement.

Par ailleurs, le contrat de partenariat doit amener la personne publique à réfléchir aux possibilités d’engendrer des recettes annexes. En effet, le titulaire du contrat peut être autorisé à valoriser une partie du domaine de la personne publique ou des ouvrages à l’occasion d’activités étrangères aux missions de service public. Cette valorisation génère alors des recettes directement perçues par le partenaire privé.

Le loyer payé par la personne publique au cocontractant est donc constitué du coût lié à l’investissement, le financement, l’exploitation, et du coût lié aux risques pris par le cocontractant. Ce loyer est diminué des indemnités éventuelles, payées par la personne privée au titre de l’exercice des activités étrangères au service public générant des recettes annexes, et fixées dans le contrat. L’intérêt du partenariat public-privé par rapport à la commande publique devient alors évident.

Le contrat de performance énergétique

La loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement a fixé un objectif de réduction d’au moins 40% des consommations d’énergie et d’au moins 50% des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments de l’Etat et de ses établissements publics dans un délai de 8 ans . Cet objectif est également recommandé pour les collectivités territoriales. La loi mentionne le Contrat de Performance Energétique (CPE) comme un outil juridique pouvant utilement concourir à la concrétisation de cet objectif.

Le CPE est défini par la directive européenne du 5 avril 2006 (2006/32) relative aux utilisations finales de l’énergie et aux services énergétiques comme un « instrument financier pour les économies d’énergie », qui consiste en un « accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d’une mesure visant à améliorer l’efficacité d’énergie, selon lequel des investissements dans cette mesure sont consentis afin de parvenir à un niveau d’amélioration de l’efficacité énergétique, qui est contractuellement défini ».

Le CPE se caractérise donc par la mise en œuvre d’actions conduisant à améliorer l’efficacité énergétique, de manière vérifiable et mesurable, assortie d’une garantie de résultat dans la durée, apportée par l’opérateur. Ainsi, le CPE engage l’opérateur économique sur le service délivré dans la durée ainsi que sur les performances énergétiques et économiques qu’il a garanties. Les investissements, afin de parvenir au niveau d’amélioration de l’efficacité énergétique contractuellement définie, sont couverts totalement ou en partie par les économies d’énergie générées et garanties contractuellement.

Le CPE s’applique à la commande publique comme aux contrats privés et comporte deux phases indissociables :

• Etudes et actions sur le bâti et/ou sur les équipements : travaux sur l’enveloppe, investissements en matériels, services ponctuels (formation des usagers).
• Maintenance préventive et curative des équipements dans la durée pour rectifier les éventuels écarts de performance et rendre effectives les garanties contractuelles (associées à la mission d’exploitation-maintenance ou à un mandat de supervision de cette mission).

Cette catégorie de contrats vise donc aussi bien les opérations de modernisation des équipements énergétiques que le traitement de l’enveloppe.

Dans le secteur public (collectivités territoriales et services de l’Etat), le CPE se décline selon deux modes, le marché public et le contrat de partenariat.

Un groupe de travail constitué au sein du comité opérationnel « bâtiments de l’Etat » œuvre depuis juin 2008 à la rédaction de documents standardisés destinés à favoriser la diffusion du CPE sur une base réaliste économiquement, sécurisée juridiquement et équilibrée contractuellement.