Démantèlement et gestion des déchets radioactifs

Définitions des déchets radioactifs, classification et quantité

Principales définitions

La radioactivité est un phénomène naturel au cours duquel des noyaux atomiques instables se transforment, après une série de désintégrations, en noyaux atomiques stables. Ces transformations s’accompagnent de l’émission de rayonnements ionisants. Il existe des sources de radioactivité naturelles (granit, rayonnement cosmique…) et artificielles (réacteurs de production d’électricité nucléaire, activités médicales de radiothérapie…).

Parmi les substances radioactives, certaines sont des matières et d’autres sont des déchets. Une « substance radioactive » est une substance qui contient des radionucléides, naturels ou artificiels, dont l’activité ou la concentration justifie un contrôle de radioprotection. Parmi ces substances radioactives, il en existe certaines pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée (le cas échéant après traitement) : il s'agit alors de « matière radioactive ». A l’inverse les « déchets radioactifs » sont définis comme les substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée.

L'origines des déchets radioactifs

Les matières et déchets radioactifs produits depuis le début du XXème siècle sont principalement issus de cinq secteurs économiques :

• le secteur électronucléaire : principalement les centrales nucléaires de production d’électricité d'EDF, ainsi que les usines dédiées à la fabrication et au traitement du combustible nucléaire (extraction et traitement du minerai d’uranium, conversion chimique des concentrés d’uranium, enrichissement et fabrication du combustible, traitement du combustible usé et recyclage) ;
• le secteur de la recherche : la recherche dans le domaine du nucléaire civil (notamment les activités de recherche du CEA), les laboratoires de recherche médicale, de physique des particules, d’agronomie, de chimie… ;
• le secteur de la défense : principalement les activités liées à la force de dissuasion, dont la propulsion nucléaire de certains navires ou sous-marins, ainsi que les activités de recherche associées ;
• le secteur industriel non électronucléaire : notamment l’extraction de terres rares, la fabrication de sources scellées, mais aussi diverses applications comme le contrôle de soudure, la stérilisation de matériel médical, la stérilisation et la conservation de produits alimentaires… ;
• le secteur médical : les activités thérapeutiques, de diagnostic et de recherche.

La classification des déchets radioactifs

Les déchets radioactifs sont variés, en termes de nature physique et chimique, niveau et type de radioactivité, durée de vie, etc. La classification française des déchets radioactifs repose sur deux paramètres principaux :

• Le niveau de radioactivité : Il s’exprime généralement en Becquerels (Bq) par gramme ou par kilogramme. Egalement appelé activité, le niveau de radioactivité correspond à la quantité de rayonnements émis par les éléments radioactifs (radionucléides) contenus dans les déchets.
  • On distingue 4 niveaux d’activités différentes : haute activité (HA), moyenne activité (MA), faible activité (FA) et très faible activité (TFA).
• La période radioactive : Elle s’exprime en années, jours, minutes ou secondes. Egalement appelé demi-vie, elle quantifie le temps au bout duquel l’activité initiale d’un radionucléide est divisée par deux.
  • On distingue alors les déchets dont les principaux radionucléides ont une période courte (inférieure ou égale à 31 ans, la radioactivité est alors très fortement atténuée au bout de 10 périodes, soit près de 300 ans), de ceux de période longue (supérieure à 31 ans).On notera aussi le cas particulier des radionucléides utilisés pour les besoins de diagnostic en médecine, de durée de vie « très courte », c’est-à-dire dont la période est inférieure à 100 jours. Au bout d’un temps réduit, leur radioactivité atteint des niveaux très faibles.

La classification des déchets en France comprend les principales catégories suivantes :

• Les déchets de haute activité (HA), principalement issus des combustibles usés après traitement. Ils sont conditionnés en colis de verre ;
• Les déchets de moyenne activité à vie longue (MAVL), également principalement issus des combustibles usés après traitement et des activités d’exploitation et de maintenance des usines de traitement du combustible. Il s’agit de déchets de structure, des coques et embouts constituant la gaine du combustible nucléaire, conditionnés dans des colis de déchets cimentés ou compactés, ainsi que de déchets technologiques (outils usagés, équipements…) ou encore de déchets issus du traitement des effluents comme les boues bitumées ;
• Les déchets de faible activité à vie longue (FAVL), essentiellement des déchets de graphite et des déchets radifères. Les déchets de graphite proviennent principalement du démantèlement des réacteurs de la filière uranium naturel graphite gaz. Les déchets radifères sont en majorité issus d’activités industrielles non électronucléaires (comme le traitement de minéraux contenant des terres rares). Cette catégorie comprend également d’autres types de déchets tels que certains colis de bitume anciens, des résidus de traitement de conversion de l’uranium issus de l’usine Comurhex située à Malvési… ;
• Les déchets de faible activité et moyenne activité à vie courte (FMA-VC), essentiellement issus de l’exploitation, de la maintenance et du démantèlement des centrales nucléaires, des installations du cycle du combustible, des centres de recherche et pour une faible partie des activités de recherche médicale;
• Les déchets de très faible activité (TFA), majoritairement issus de l’exploitation, de la maintenance et du démantèlement des centrales nucléaires, des installations du cycle du combustible et des centres de recherche ;
• Les déchets à vie très courte, provenant principalement du secteur médical ou de la recherche. Ils sont entreposés sur leur site d’utilisation le temps de leur décroissance radioactive, avant élimination dans une filière conventionnelle correspondant à leurs caractéristiques physiques, chimiques et biologiques.

Cette classification permet schématiquement d’associer à chaque catégorie de déchets une ou plusieurs filières de gestion, comme présenté de matière synthétique dans le tableau suivant.

La quantité des déchets radioactifs

L’Agence nationale de gestion des déchets (Andra) publie un inventaire national des matières et des déchets radioactifs tous les trois ans. Il permet le recensement et la localisation de l’ensemble des déchets radioactifs présents en France.

Par ailleurs, les données collectées par l'Andra sont accessibles au public en open-data.

Cadre juridique de la gestion des matières et déchets radioactifs

Directive européenne du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs

Au niveau européen, la Directive 2011/70/EURATOM du 19 juillet 2011 établit un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs. Cette directive fixe, d’une part, des exigences en matière de sûreté et demande, d’autre part, la mise en place par chaque Etat membre d’une politique publique de gestion de ses déchets.

Concernant la sûreté de gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés, cette directive complète la Directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (dite « directive sûreté »). Elle prévoit à ce titre la mise en place d’un système d’autorisations pour les installations de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, oblige les détenteurs d’autorisations à consacrer à la gestion des déchets des moyens financiers et humains suffisants et impose la mise en place d’une autorité de réglementation compétente dans le domaine de la gestion sûre des déchets radioactifs et du combustible usé.

Le second volet principal de la directive concerne la politique de gestion que chaque Etat membre doit mettre en place. Chaque Etat membre doit notamment élaborer et mettre en œuvre un « programme national » de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Ce programme, le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR) en France qui existait préalablement à cette directive, doit être fondé sur un inventaire national, doit porter sur l’ensemble des déchets, depuis leur production jusqu’à leur gestion à long terme et être périodiquement révisé et notifié la Commission européenne.

La directive réaffirme la responsabilité de chaque État dans la gestion de ses déchets radioactifs et encadre les possibilités d’exportations pour stockage de déchets radioactifs. Elle contient également des dispositions sur la transparence et la participation du public, sur les ressources financières pour la gestion des déchets radioactifs et combustibles usés, sur la formation.

Enfin, elle instaure des obligations d’autoévaluations et de revues par les pairs régulières, dont la première s'est tenue en France du 15 au 24 janvier 2018.  Une délégation composée de 10 experts internationaux a examiné, sous l’égide de l’AIEA, l’organisation de la France pour la gestion des déchets radioactifs. Les experts ont rencontré les équipes de la DGEC, de l'ASN, de la DGPR, de l’IRSN, de l’Andra et des producteurs de déchets radioactifs.

Cette évaluation internationale par les pairs a été réalisée dans le cadre d’une mission ARTEMIS, organisée par le service de l’AIEA en charge des thématiques de la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, du démantèlement et de l’assainissement, permettant ainsi d’apporter un regard d’experts étrangers sur le dispositif français à l’aune des meilleures pratiques.

Les conclusions de l’équipe d’auditeurs font l’objet d’un rapport public consultable ci-dessous et sur le site de l’AIEA.

Après avoir souligné que la France a établi un cadre de gestion des déchets radioactifs qui couvre l’ensemble des enjeux et présente de nombreux points de force, notamment en termes de compétences et de dynamique de progrès continu, les auditeurs ont également formulé des suggestions et mis en lumière des bonnes pratiques.

Ces revues par les pairs permettent d’améliorer le système français de gestion des déchets radioactifs grâce au partage des expériences. Elles favorisent également l’établissement, au niveau international, de règles communes ambitieuses en matière de gestion des déchets radioactifs, de protection des personnes et de l’environnement

Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs et dispositions nationales

La loi n°2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs définit une politique nationale de gestion des matières et déchets radioactifs, renforce la transparence dans ce domaine et met en place des dispositions de financement, ainsi que d’accompagnement économique.

L’adoption de la loi du 28 juin 2006 est l’aboutissement d’un long processus. Les travaux sur la gestion de déchets radioactifs, prévus par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 dite « loi Bataille », ont été menés et ont donné lieu à des rapports de synthèse remis aux pouvoirs publics. Sur cette base, différentes initiatives d’évaluation et de concertation ont été mises en œuvre, sous l’impulsion du Parlement ou du Gouvernement (rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, rapports de la Commission nationale d’évaluation, débat public sur les déchets radioactifs…), préalablement à l’élaboration du projet de loi. L’examen parlementaire a débuté à l’Assemblée nationale en avril 2006 et le projet de loi a été définitivement adopté le 15 juin 2006.

Cette loi est maintenant, à l’exception de ses articles 3 et 4, codifiée au chapitre II du titre IV du livre V du code de l’environnement.

Le code de l’environnement édicte donc, dans son article L. 542-1, les principes majeurs suivants concernant la problématique des déchets radioactifs :

• Leur gestion doit être assurée dans le respect de la protection de la santé des personnes, de la sécurité et de l’environnement ;
• La recherche et la mise en œuvre de solutions pour leur gestion ne doit pas être différée, afin de prévenir et de limiter les charges qui seront supportées par les générations futures ;
• La responsabilité de la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé incombe en premier lieu à leurs producteurs.

Le code de l’environnement précise également, dans son article L. 542-10-1, les étapes conditionnant l’autorisation de la création et de la fermeture d’une installation de stockage en couche géologique profonde pour les déchets de haute activité (HA) et de moyenne activité à vie longue (MA-VL). Ces étapes comprennent notamment l’exploitation préalable d’un laboratoire souterrain dans la zone concernée, le démarrage de l’exploitation.

Par ailleurs, il demande à l’article L.542-1-3 le conditionnement avant 2030 des déchets MA-VL produits avant 2015 qui ne seraient pas conditionnés.

Le code de l’environnement fixe le cadre de la gestion de l’ensemble des déchets radioactifs. En particulier, il définit dans son article L. 542-1-2 les orientations de gestion pour l’ensemble des matières et déchets radioactifs :

• La réduction de la quantité et de la nocivité des déchets radioactifs, notamment par le traitement des combustibles usés et le conditionnement des déchets radioactifs ;
• L’entreposage dans des installations spécialement aménagées des matières radioactives en attente de traitement et des déchets radioactifs ultimes en attente d’un stockage ;
• Après l’entreposage, le stockage en couche géologique profonde comme solution pérenne pour les déchets radioactifs ultimes ne pouvant être stockés en surface ou en faible profondeur, pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection.

Il impose également l’adoption tous les trois ans d’un Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR).

Dans son article L. 542-2, le code de l’environnement interdit le stockage en France des déchets radioactifs produits à l’étranger. En particulier, l’introduction de combustibles usés ou de déchets radioactifs sur le territoire national n’est permise sur une durée limitée qu’à des fins de traitement, de recherche ou de transfert entre États étrangers.

Le cadre législatif prévoit enfin aux articles L.542-11 et suivants des dispositions de financement du système de gestion des déchets et d’accompagnement local du laboratoire souterrain et du futur centre de stockage en couche géologique profonde.

La loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

Conformément au dispositif prévu par la loi du 28 juin 2006, la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde définit la réversibilité de l’installation comme étant : « la capacité, pour les générations successives, soit de poursuivre la construction puis l'exploitation des tranches successives d'un stockage, soit de réévaluer les choix définis antérieurement et de faire évoluer les solutions de gestion ».

Cette loi précise également les modalités d'autorisation du projet de stockage qui sera délivrée par décret en Conseil d’État, après une instruction technique de l’Autorité de sûreté nucléaire, une enquête publique, un avis des collectivités locales concernées, de l’OPECST et de la Commission nationale d’évaluation.

La loi du 25 juillet 2016 prévoit également que, si l’autorisation de création prévue à l’horizon 2021 couvrira l'ensemble du projet, elle se complètera d'une autorisation de mise en service partielle pour une seule phase industrielle pilote, introduite par la loi et au cours de laquelle la démonstration de la sûreté de l’exploitation devra être pleinement apportée par l’Andra. Les résultats de la phase industrielle pilote feront l'objet d'un rapport de Andra, d'un avis de la commission nationale d’évaluation, d'un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, transmis pour examen à l’OPECST. C’est au terme de l’analyse des résultats de la phase industrielle pilote que l’ASN pourra délivrer l’autorisation de mise en service complète de l’installation.

Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR)

L’article L. 542-1-2 du code de l’environnement prévoit l’adoption tous les cinq ans d’un Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR).

Le PNGMDR dresse le bilan des modes de gestion existants des matières et des déchets radioactifs, recense les besoins prévisibles d'installations d'entreposage ou de stockage, et précise les capacités nécessaires pour ces installations et les durées d'entreposage.

Concernant les déchets radioactifs qui ne disposent pas d'un mode de gestion définitif, le PNGMDR détermine les objectifs à atteindre. À ce titre, Il organise la mise en œuvre des recherches et études sur la gestion des matières et des déchets radioactifs en fixant des échéances pour la mise en place de nouveaux modes de gestion, la création d'installations ou la modification des installations existantes.

Le PNGMDR 2022-2026 a fait l'objet d’un processus d’élaboration associant étroitement le public et les parties prenantes. Il tient compte des conclusions d’un débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) entre le 17 avril et le 25 septembre 2019, puis d’une concertation publique qui s’est déroulée entre septembre 2020 et avril 2021. Le ministère de la Transition énergétique s’est également adjoint un comité indépendant de parties prenantes comprenant des organismes publics experts, des industriels, des associations et des représentants des élus.

Comme pour la précédente édition, le PNGMDR a fait l’objet d'une évaluation environnementale stratégique, d'un avis de l'autorité environnementale et d'une consultation du public. Il a enfin fait l’objet d’un avis de l’Autorité de sûreté nucléaire. Enfin, suite à sa publication, le PNGMDR est transmis au Parlement, qui en saisit pour évaluation l’Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

La cinquième édition du PNGMDR, enrichie à l’issue des différentes phases d’association du public et des parties prenantes, prolonge, approfondit et renforce les travaux conduits en application des quatre éditions précédentes. Elle insiste en particulier sur la poursuite de la mise en place de filières de gestion pour les déchets n’en disposant pas encore (déchets de moyenne activité à vie longue [MA-VL] et de haute activité [HA]), ainsi que sur l’optimisation des filières existantes, en particulier celle des déchets de très faible activité, qui devra gérer des déchets issus du démantèlement des installations nucléaires.

Au-delà de cette continuité thématique, un volet du plan est dédié aux enjeux transversaux s’agissant de la gestion des substances radioactives, qu’ils soient sanitaires, environnementaux, mais également économiques, éthiques ou relatifs aux transports et aux territoires. Le plan suit en cela les recommandations de l’Autorité environnementale.

La cinquième édition du PNGMDR ouvre ainsi pour les années qui viennent un programme de travail ambitieux dont la mise en œuvre sera étroitement suivie. Les travaux du PNGMDR continueront d’associer les parties prenantes et le public afin de maintenir la dynamique de participation instaurée par le débat public.

Les prescriptions du plan, qui s’appliquent aux acteurs de la filière nucléaire, sont inscrites dans la règlementation au moyen d’un décret et d’un arrêté publiés au Journal officiel de la République française.

Coût et financement des charges nucléaires de long terme

Principes et objectifs

Introduit par la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, le dispositif de sécurisation du financement des charges nucléaires applicable aux installations nucléaires françaises vise à garantir le respect du principe pollueur payeur en matière de gestion des passifs de long terme associés à l’activité nucléaire, c’est-à-dire assurer un financement dès aujourd’hui de certaines charges, telles que celles relatives au démantèlement des installations nucléaires ou la gestion de leurs déchets, que les exploitants n’auront à supporter que bien après la période d’activité de leurs installations. Il est décrit aux articles L. 594-1 et suivants du code de l’environnement, précisés par voie réglementaire aux articles D. 594-1 et suivants du code de l’environnement et à l’arrêté du 21 mars 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires.

Les charges nucléaires régies par ce dispositif sont les charges de démantèlement des installations nucléaires de base et les charges de gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés des exploitants.

Le dispositif français repose sur les principes et objectifs suivants :

• L’estimation des charges futures doit être prudente, en accord avec la réglementation comptable : les exploitants inscrivent des provisions pour leurs charges nucléaires au passif de leur bilan : toute charge future dont le paiement est certain (même si son montant ou sa date sont incertains, dans ce cas on parle d’une provision) doit être comptabilisée comme un passif. L’évaluation des charges nucléaires doit être prudente, par exemple par l’utilisation de marges pour couvrir les risques et incertitudes (articles L. 594-1 et D. 594-3 du code de l’environnement) ;
• L’intégralité des passifs actualisés non liés au cycle d’exploitation doit être couverte en permanence par des actifs de montant au moins équivalent dès la constatation des passifs : compte tenu de la durée très longue des engagements nucléaires, et pour garantir le financement de ces charges, la loi oblige à sécuriser le financement dès la mise en service des installations nucléaires (pour les charges de démantèlement), ou dès l’introduction d’un nouveau combustible dans le cœur d’un réacteur (pour les charges de gestion des déchets associés), par la constitution d’un portefeuille d’actifs dédiés couvrant au moins à 100 % le montant des provisions (cf. schéma explicatif) ; de plus, eu égard au caractère volatil du taux de couverture, l’exploitant ne peut pas procéder à des retraits à d’autres fins que le financement de dépenses relatives aux charges nucléaires non liées au cycle d’exploitation qu’à condition que le taux de couverture excède 120 % (article D. 594-5 du code de l’environnement) ;
• Les fonds internes couvrant les passifs doivent être cantonnés : suivant une approche inspirée de la réglementation des assurances, les actifs dédiés au financement des charges nucléaires sont inscrits dans les comptes de l’exploitant et gérés par lui (fonds internes), mais sont légalement séparés du reste du bilan (cantonnement légal) : ils ne peuvent être utilisés que pour le règlement des charges nucléaires, même en cas de difficultés financières de l’exploitant ; l’article L. 594-3 du code de l’environnement dispose que, à l’exception de l’État dans le cadre des pouvoirs de police dont il dispose en la matière, nul ne peut se prévaloir d’un droit sur ces actifs, y compris sur le fondement du livre VI du code de commerce ; un dépositaire doit également être retenu pour assurer la garde des actifs (VI de l’article D. 594-6 du code de l’environnement) ;
• Les actifs dédiés à la couverture des passifs nucléaires doivent répondre à des critères de sécurité et de liquidité définis réglementairement : les actifs dédiés doivent présenter des niveaux de sécurité et de liquidité suffisants (article L. 594-1 du code de l’environnement). À cette fin, les articles D. 594-6 et D. 594-7 établissent des règles prudentielles applicables à la gestion des actifs dédiés : nature des actifs admissibles, règles de diversification, etc. Ces règles incluent une interdiction relative à la détention de titres émis par des entités du groupe de l’exploitant. La réglementation prévoit également des exigences de gouvernance, de réalisation d’évaluations internes des risques, etc.
• Les exploitants, ainsi que leur maison-mère, restent responsable des passifs nucléaires dans leur intégralité et sans limite de durée : les exploitants sont responsables de l’estimation des coûts futurs, du financement de ces coûts, et de la réalisation des opérations le moment venu. En cas d’insuffisance des fonds (par exemple hausse des estimations ou des coûts réels, pertes sur le portefeuille financier), l’exploitant doit ajouter des actifs aux fonds dédiés ; en cas de défaillance ou d’insolvabilité de l’exploitant, l’autorité administrative peut imposer à sa maison mère les obligations qui incombent à l’exploitant (article L. 594-2 du code de l’environnement). Par ailleurs, si l’autorité constate que l’application du code de l’environnement est susceptible d’être entravée, elle peut imposer, le cas échéant sous astreinte, à l’exploitant de verser à un fonds auprès de l’Andra les sommes nécessaires à la couverture de ses charges de long terme (article L. 542-12-2 du code de l’environnement).

Contrôle exercé par l'État

L’État français contrôle l’application de ce dispositif par les exploitants et dispose de larges moyens juridiques pour le faire :

• Les exploitants nucléaires sont soumis au contrôle des ministres en charge de l’économie et de l’énergie : aux termes de l’article L. 594-4 du code de l’environnement, les exploitants transmettent tous les trois ans à l’« autorité administrative » un rapport décrivant l’évaluation des charges nucléaires de long terme, les méthodes appliquées pour le calcul des provisions correspondant à ces charges et les choix retenus en ce qui concerne la composition et la gestion des actifs de couverture. Ils transmettent également tous les ans à l’autorité une note d’actualisation de ce rapport et doivent informer l’autorité sans délai de tout événement de nature à en modifier le contenu. En outre, ils communiquent périodiquement (à fréquence trimestrielle ou annuelle suivant les cas) à l’autorité un inventaire des actifs dédiés (article D. 594-11 du code de l’environnement). D’une manière générale, ils transmettent à sa demande toute information à l’autorité administrative relative à l’exercice de sa mission ;
• L’autorité administrative dispose de pouvoirs de prescription et de sanction : elle dispose d’un pouvoir de prescription (article L. 594-5 du code de l’environnement), éventuellement sous astreinte, et d’un pouvoir de sanction pécuniaire (article L. 594-9 du code de l’environnement) en cas de non-transmission d’information ou de manquements constatés à la réglementation ;
• L’autorité administrative peut solliciter l’ASN, le DSND et l’ACPR : les autorités compétentes en matière de sûreté nucléaire (ASN et DSND) rendent des avis sur les rapports transmis par les exploitants nucléaires sur son champ de compétence (article D. 594-13 du code de l’environnement). L’autorité administrative peut faire appel à l’expertise de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (autorité administrative indépendante en charge du contrôle des établissements bancaires et assurantiels) sur les aspects financiers des charges nucléaires, comme le prévoit le VII de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier.
• L’autorité administrative peut également diligenter des audits à la charge des exploitants : elle peut prescrire la réalisation d’audits afin de contrôler les évaluations faites par les exploitants de leurs charges, ainsi que la gestion des actifs de couverture (article L. 594-4 du code de l’environnement). Leurs synthèses sont rendues publiques.

Schéma explicatif du mécanisme de financement

Mécanisme d’actualisation

Les charges brutes (le coût total du démantèlement et de la gestion des déchets si toutes les dépenses étaient effectuées aujourd’hui en une fois) sont supérieures aux provisions inscrites dans les comptes du fait du mécanisme d’actualisation.

En pratique, ces coûts sont payés après l’arrêt définitif des installations, et sur des durées très longues s’étendant jusqu’au 21^e siècle. Il n’est donc pas nécessaire d’avoir toutes les sommes dès à présent : les actifs financiers mis de côté produisent en effet des revenus, et continueront à en produire même après l’arrêt définitif et avant d’être intégralement dépensés.

Exemple schématique :

Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs

La Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF), créée par la loi loi du 28 juin 2006, a pour rôle d’évaluer le contrôle des exploitants nucléaires dans le domaine du financement des charges de long terme, mission confiée conjointement aux ministres de l’économie et de l’énergie.

Elle a remis en juillet 2012 son premier rapport triennal au Parlement et au Haut-Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), conformément à l’article L. 594-11 du code de l’environnement.

Synthèse du rapport d’audit sur les coûts du démantèlement du parc nucléaire d’EDF

L’administration rend publique la synthèse du rapport d’audit qu’elle a commandité sur les coûts du démantèlement du parc nucléaire d’EDF en exploitation.
La loi impose à tous les exploitants d’anticiper et de garantir le financement des charges de démantèlement qui surviendront le jour où les installations nucléaires devront être arrêtées :

• En encadrant le niveau de provisions constituées par les exploitants ;
• En exigeant la constitution d’actifs dédiés qui en assurent la liquidité.

Ce mécanisme permet de garantir que ces charges ne seront pas supportées par les générations futures.

Dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle, l’autorité administrative a mené un audit externe sur le coût du démantèlement du parc de réacteurs nucléaires d’EDF en cours d’exploitation. Il s’agit du premier audit externe piloté par l’administration sur ce thème. L’administration lancera d’autres audits du même type, conformément au programme demandé par le rapport de la Commission Nationale d’Évaluation du Financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF).

Au 31 décembre 2015, EDF évaluait les coûts du démantèlement de son parc de 58 réacteurs à 19,6 Mds €.

L’audit, conduit par les sociétés Ricol Lasteyrie et NucAdvisor, s’est étendu sur un an et a été étroitement piloté par la Direction Générale de l’Énergie et du Climat (DGEC). Ces travaux renforcent la transparence sur le coût de démantèlement du parc d’EDF.

L’audit a permis d’approfondir l’analyse des hypothèses et méthodes retenues par EDF. Bien que l’estimation du coût du démantèlement de réacteurs nucléaires reste un exercice délicat, compte tenu du retour d’expérience relativement limité, des perspectives d’évolution des techniques et de l’éloignement des dépenses dans le temps, l’audit conforte globalement l’estimation faite par EDF du coût du démantèlement de son parc nucléaire.

L’audit formule également un certain nombre de recommandations. L’administration adressera en outre des recommandations additionnelles à EDF, qui porteront notamment sur :

• Les modalités de prise en compte des effets d’échelle ;
• La validité de la méthode d’extrapolation du devis d’une centrale-type à l’ensemble du parc ;
• La consolidation des hypothèses des comparaisons nationales et internationales ;
• La déclinaison de ces études détaillées sur le cas particulier des premières centrales qui seront définitivement arrêtées.

Avancement du programme d’audit des charges de démantèlement et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs

Le ministère publie les synthèses de rapports d’audit concernant Orano Cycle et le CEA.

Dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle, le ministère met en œuvre un programme d’audit des charges de démantèlement des installations nucléaires et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs. 

Un audit sur les coûts du démantèlement du parc nucléaire d’EDF avait été mené de 2014 à 2015. Depuis cet audit, deux audits ont été menés successivement :

• un audit conduit par les sociétés SQA et NUDEC de 2016 à 2017 sur les coûts de démantèlement de l’usine d’enrichissement d’uranium Georges Besse 1 d’Orano Cycle, qui est située sur le site du Tricastin et est à l’arrêt définitif depuis 2012, et sur les coûts de gestion des déchets radioactifs afférents. La durée de ce démantèlement majeur sera d’environ trente ans. Les coûts du projet sont estimés par Orano à environ 1,5 Mds€ aux conditions économiques de 2018 ;
• un audit conduit par les sociétés NucAdvisor et Accuracy en 2019 sur la robustesse technico-économique de la programmation de 2018 à 2027 des opérations menées par le CEA en matière de démantèlement de ses installations nucléaires et de reprise et de conditionnement des déchets anciens. Il s’agit de projets complexes pour lesquels une nouvelle organisation a été mise en place en 2016 pour assurer au mieux l’exécution des budgets et la programmation des opérations. Le périmètre des projets audités représente 4,4 Mds€ (en euros courants) entre 2018 et 2027, soit 56 % du montant total de la programmation budgétaire. 

L’audit concernant Orano Cycle a globalement conforté l’évaluation faite par l’exploitant. Les auditeurs soulignent dans leurs conclusions « la profondeur et le sérieux avec lequel les études présentées [par le groupe Orano] ont été réalisées ». En 2018, le ministère a demandé au groupe Orano de mettre en œuvre les recommandations de cet audit, qui portent notamment sur : 

• la prise en compte, dans les provisions de l’exploitant, des risques de déconstruction de bâtiments et d’excavation de terres polluées qui pourraient survenir si des pollutions plus importantes que prévues étaient détectées ;
• les indices de référence utilisés pour l’inflation, dans un contexte où l’adéquation entre l’augmentation des coûts sur des chantiers nucléaires et l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation n’est pas démontrée à ce jour.

L’audit concernant le CEA a globalement confirmé la qualité de l’exercice de priorisation, en ligne avec les attentes des autorités de sûreté, ainsi que « la maîtrise technique des projets et la forte implication des équipes opérationnelles ». La nouvelle organisation du CEA a été saluée par les auditeurs comme source d’efficacité. En 2019, le ministère a demandé au CEA de mettre en œuvre les recommandations de cet audit, qui portent notamment sur :

• l’amélioration de l’analyse et de la prise en compte des risques associés aux opérations prévues ;
• la gestion des interdépendances entre les projets ;
• la formalisation de l’examen de l’incidence des décisions prises sur les dépenses prévues au-delà d’un horizon de dix ans.

Synthèse du rapport d'audit sur la robustesse des charges de démantèlement d'installations d'EDF à l'arrêt définitif

Le ministère publie la synthèse du rapport d’audit externe sur la robustesse de l’évaluation des charges de démantèlement des installations d’EDF à l’arrêt définitif et des charges relatives à la gestion des déchets radioactifs relevant de filière faible activité vie longue (FA-VL).  

Au titre de ses pouvoirs de contrôle, le ministère met en œuvre un programme d’audit des charges de démantèlement des installations nucléaires et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs.

Un audit s’est tenu de décembre 2020 à avril 2021 sur les charges et provisions de démantèlement telles que déterminées fin 2019 sur le périmètre suivant : les réacteurs de type « uranium naturel-graphite gaz » (UNGG) des sites de Bugey, Saint-Laurent et Chinon, le réacteur de Superphénix sur le site de Creys-Malville, le réacteur de Brennilis, les silos d’entreposage des chemines graphite de Saint-Laurent A et l’atelier de matériaux irradiés (AMI) de Chinon. Cet audit portait également sur les charges de gestion des déchets radioactifs de graphite relevant de filière FA-VL (installations d’entreposage, de conditionnement et de transport), sur la stratégie de gestion des autres déchets issus du démantèlement des installations précédentes et sur la cohérence des flux de ces déchets tels que pris en compte pour le calcul des provisions d’EDF. L’ensemble du périmètre audité représente au 31/12/2019 un montant brut de 7 077 M€ et une provision de 3 870 M€.

Cet audit conforte l’organisation mise en place par EDF pour la réalisation des projets de démantèlement. Les processus de chiffrage et de révision annuelle ont été considérés comme robustes et permettant une bonne traçabilité des hypothèses utilisées et données d’origine. Les provisions sont apparues cohérentes avec les scénarios de base et couvrant le périmètre complet des charges. La démarche industrielle de long terme mise en œuvre par EDF pour surmonter les défis technologiques restants et disposer des ressources nécessaires est considérée comme une bonne pratique pour des projets à horizon très lointain.

L’audit formule également un certain nombre de recommandations que le ministère a demandé à EDF de mettre en œuvre. Ces recommandations portent notamment sur le renforcement de processus de gestion de projet. En tout état de cause, les auditeurs estiment que le dimensionnement des charges et provisions est satisfaisant sur le périmètre de l’audit.

Synthèse du rapport d’audit sur la robustesse des charges de reprise et de conditionnement de déchets anciens sur le site d’Orano Recyclage de La Hague

Synthèse du rapport d’audit sur la robustesse des charges de démantèlement de l’installation nucléaire de base n° 63-U de Framatome

Le ministère publie la synthèse du rapport d’audit externe sur la robustesse de l’évaluation des charges de démantèlement de l’installation nucléaire de base (INB) n° 63-U de Framatome.

Dans l’exercice de ses missions de contrôle, l'autorité administrative compétente en met en œuvre un programme d’audit des charges de démantèlement des installations nucléaires et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs. Ce programme d’audit a conduit à auditer les charges de démantèlement de l’INB n° 63-U, dont le fonctionnement est envisagé jusqu’à 2050 voire au-delà.

Cette INB, située sur le site de Romans-sur-Isère, produit des combustibles nucléaires destinés aux réacteurs électronucléaires et aux réacteurs de recherche. En tant qu’exploitant d’INB, Framatome doit constituer des provisions correspondant aux charges futures de démantèlement de son installation, de la gestion de leurs déchets radioactifs et du transport en dehors du site de ces derniers. Ces provisions doivent être couverte en permanence par des actifs de montant au moins équivalent, et ce dès la mise en service de l’INB.

Cet audit s’est déroulé de novembre 2022 à juin 2023. L’ensemble du périmètre audité représente au 31 décembre 2021 une provision pour charges nucléaires de long terme de 98 M€.

L’audit a permis de conforter globalement l’évaluation du devis réalisée par Framatome. A l’issue de leur audit, les auditeurs ont néanmoins formulé des recommandations que le ministère a demandé à Framatome de mettre en œuvre. Ces recommandations portent notamment sur le scénario de démantèlement, la stratégie de gestion des déchets et le périmètre des charges prises en compte dans le devis.

Projet Cigéo

Cigéo (Centre industriel de stockage géologique) est un projet français de centre de stockage profond de déchets radioactifs. Il est conçu pour stocker de façon réversible les déchets hautement radioactifs (HA) et à durée de vie longue (MA-VL), produits par l’ensemble des installations nucléaires actuelles, jusqu’à leur démantèlement, et par le traitement des combustibles usés utilisés dans les centrales nucléaires.

Il est prévu que Cigéo soit implanté dans l’Est de la France, à la limite de la Meuse et la Haute-Marne. Ce projet serait composé d’installations de surface, notamment pour accueillir et préparer les colis de déchets et pour réaliser les travaux de creusement et de construction des ouvrages souterrains. Les déchets seraient stockés dans des installations souterraines, situées à environ 500 mètres de profondeur, dans une couche de roche argileuse imperméable choisie pour ses propriétés de confinement sur de très longues échelles de temps. Le centre est prévu pour être exploité pendant au moins 100 ans, il est conçu pour être réversible au cours du temps afin de laisser aux générations futures un maximum de possibilités pour permettre des adaptations.

Calendrier du projet et principales dates clés du projet Cigéo :

• 2013 : Débat public national sur le projet Cigéo, organisé par la Commission nationale du débat public
• 2016 : Vote d’une loi précisant les conditions de la réversibilité.
• La loi précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue a été publiée au Journal Officiel le 25 juillet 2016.
• Août 2020 : Dépôt de la demande de déclaration d’utilité publique (DUP) par l'Andra
• Juillet 2022 : Publication du décret n°2022-993 du 7 juillet 2022 déclarant d'utilité publique le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue Cigéo et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois , du plan local d'urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx et du plan local d'urbanisme de Gondrecourt-le-Château
• Juillet 2022 : Publication du décret n°2022-992 inscrivant le projet Cigéo parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme
• Fin 2022 : Dépôt de la demande d’autorisation de création du centre (DAC) par l’Andra et début des consultations locales et nationales. Le dépôt de la DAC donnera lieu à un rapport de la commission nationale d’évaluation, à un avis de l’ASN et à l’avis des collectivités territoriales situées à proximité du projet. La demande sera ensuite transmise à l’OPECST, auquel il appartiendra de l’évaluer et de rendre compte de ses travaux à l’Assemblée nationale et au Sénat. Une enquête publique sera également organisée.
• Vers 2025 : Délivrance éventuelle de l’autorisation de création du centre par décret en Conseil d’État. Lancement des travaux de construction.
• Vers 2025 : Autorisation de mise en service du centre pour la phase pilote
  L’ASN pourra délivrer l’autorisation de mise en service pour la phase industrielle pilote, après consultation du public.
• Vers 2025-2035 : Phase industrielle pilote du projet Cigéo
  La phase industrielle pilote doit permettre de conforter notamment le caractère réversible du centre.
• Après 2035 : Lancement de l’exploitation courante de Cigéo

Les déchets concernés

Cigéo est conçu pour stocker les déchets dont le niveau de radioactivité et la durée de vie ne permettent pas de les stocker, de manière sûre et sur de très longues échelles de temps, en surface ou en faible profondeur.

Les volumes de déchets destinés à Cigéo sont estimés à :

• Environ 10 000 m³ pour les déchets HA (environ 60 000 colis) ;
• Environ 70 000 m³ pour les déchets MA-VL (environ 180 000 colis).

L’inventaire autorisé de Cigéo sera fixé par le décret d’autorisation de création du Centre. Toute évolution notable de cet inventaire sera soumise à une nouvelle autorisation et fera, à ce titre, l’objet d’une nouvelle enquête publique. A noter qu'environ 30 % des déchets HA et 60 % des déchets MA–VL destinés à Cigéo sont déjà produits.

Le processus d’évaluation du coût du stockage Cigéo

L’article L.542-12 du code de l’environnement prévoit que l’Andra propose au ministre chargé de l’énergie une évaluation des coûts afférents à la mise en œuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue selon leur nature. Après avoir recueilli les observations des redevables des taxes additionnelles mentionnées au V de l’article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) et l’avis de l’Autorité de sûreté nucléaire, le ministre chargé de l’énergie arrête l’évaluation de ces coûts et la rend publique.

Conformément à l’article L. 542-12 du code de l’environnement, l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) a remis en octobre 2014 à la Ministre chargé de l’énergie une évaluation des coûts du projet Cigéo

L’ASN et la Commission nationale d’évaluation (CNE) ont rendu leur avis sur le dossier d’évaluation de l’Andra. Les principaux producteurs de déchets radioactifs (AREVA, le CEA et EDF) ont également émis des observations sur ce dossier.

Le ministère a fixé par arrêté un coût à 25 milliards d’euros aux conditions économiques du 31 décembre 2011. Ce coût sera mis à jour aux étapes clés du projet.

Le comité de Haut Niveau (CHN)

Mis en place par le Comité Interministériel d’Aménagement et de développement durable du Territoire du 12 juillet 2005, le Comité de Haut Niveau (CHN) a pour objet de mobiliser les opérateurs de la filière nucléaire (EDF, Orano et le CEA) impliqués dans le développement économique local de la zone d’implantation de Cigéo à la limite de la Meuse et de la Haute-Marne.

Le Comité de Haut Niveau a un rôle de suivi et d’impulsion des actions d’accompagnement et de développement économique autour du centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde.

Présidé par un Ministre, il rassemble les parlementaires et les présidents des conseils généraux de la Meuse et de la Haute Marne, le président de l’Andra, le président d’EDF, le président d’Orano, l’administrateur général du CEA, le haut commissaire à l’énergie atomique, ainsi que les préfets, les services de l’état et les établissements publics