L'histoire
des villes durables européennes
I.
Le temps des idées et de la réflexion Aalborg, 1994
: première conférence des villes durables européennes
par
Nedialka SOUGAREVA et Nathalie HOLEC
1.1.
Un contexte porteur pour le lancement d'un projet sur les villes durables
: 1990-1993
Le lancement du
projet " Villes durables " du Groupe d'experts sur l'environnement
urbain et la structuration d'un réseau de villes durables européennes
s'effectuent dans un contexte européen et mondial particulièrement
favorable au développement durable d'une part et aux questions
urbaines d'autre part.
S'agissant de
la prise en compte du développement durable à l'échelle
de l'Union européenne, plusieurs pas ont été
franchi au début des années 90.
Le Traité de Maastricht (1992) introduit la promotion du développement
durable comme objectif politique majeur, réclame explicitement
l'intégration de la protection de l'environnement dans les
autres politiques de l'Union et enfin reconnaît le principe
de subsidiarité. Le Livre Blanc " Croissance, compétitivité,
emploi " de la Commission des Communautés européennes
(1993) préconise quant à lui un nouveau modèle
de développement basé sur l'amélioration conjointe
de l'emploi et de la qualité de vie. Le cinquième programme
communautaire de politique et d'action en matière d'environnement
de l'Union européenne intitulé " Vers un développement
durable " et adopté pour la période 1993-2000 prône
la mise en commun et le partage des responsabilités écologiques
et donc l'adoption d'une approche ascendante pour réaliser
les objectifs de l'écodéveloppement. Le programme LIFE
(L'Instrument Financier pour l'Environnement) est l'un des instruments
financiers mis au service de cet objectif. Quant aux fonds structurels
dont le réglement a été révisé
en juillet 1993, leur attribution tient compte désormais du
profil environnemental de la région ou de la zone urbaine concernée
et de l'impact environnemental du projet à soutenir.
Les questions
urbaines ont elles aussi fait l'objet d'un regain d'attention. La
Commission européenne et la Fondation européenne pour
l'amélioration des conditions de vie et de travail ont par
exemple lancé des programmes consacrés aux questions
urbaines dès 1989. L'intégration de la dimension urbaine
dans la politique d'environnement a pour sa part fait l'objet d'un
effort considérable dès le quatrième programme
communautaire d'action en matière d'environnement (1987-1992).
Au niveau international,
les Nations Unies d'une part et l'OCDE (Organisation de Coopération
et de Développement Economiques ) d'autre part ont grandement
contribué à placer la problématique du développement
urbain durable au centre des préoccupations mondiales.
En 1990, le Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humains
lance son programme " Cités durables " destiné
à accroître les capacités de planification et
de gestion environnementales des pouvoirs municipaux des pays en voie
de développement. A la même époque, les Nations
Unies soutiennent la création du Conseil International pour
les Initiatives Locales en Environnement (ICLEI), organisme destiné
à sensibiliser les collectivités locales de toute la
planète à l'environnement et au développement
durable et à soutenir la constitution d'un réseau de
villes oeuvrant pour le développement durable. L'ICLEI va lancer
dès 1991 deux programmes de travail, l'un sur les projets de
réduction des émissions de CO2 en milieu urbain et l'autre
sur les Agendas 21 locaux.
Deux ans après,
en 1992, les Nations Unies organisent la
Conférence sur l'environnement et le développement à
Rio de Janeiro . Cette conférence marque un tournant dans
la mesure où, pour la première fois, les collectivités
locales et les ONG (Organisations Non Gouvernementales), dont les
réseaux de villes, ont voix au chapitre dans une conférence
des Nations ; elles participent notamment à la rédaction
du chapitre 28 d'Action 21, communément
appelé Agenda 21, qui reconnaît leur rôle clé
en matière de développement durable. Elles s'expriment
également dans les forums parallèles à la conférence.
C'est ainsi que 45 collectivités locales participant au Forum
urbain mondial signent " l'engagement de Curitiba " et déclarent
ainsi leur volonté de faire de leur ville une ville viable.
L'OCDE s'intéresse
aux questions urbaines dès 1986. Le Groupe des affaires urbaines
publie en 1990 un rapport intitulé " L'environnement urbain
: quelles politiques pour les années 90 ? " qui fait état
des conclusions des travaux menés pendant trois ans sur ces
questions. Ce ne sont que des travaux préliminaires à
la mise en place d'un programme entièrement consacré
à " la Ville écologique " sur la période
1993-1996.
L'intérêt
que la Commission européenne porte aux questions urbaines et
aux questions de durabilité en milieu urbain s'inscrit dans
ce mouvement et se nourrit de ses apports. Il a en fait été
impulsé par les Nations Unies dans le cadre de la préparation
de la conférence de Rio.
1.2.
De l'environnement urbain au développement urbain durable :
la Commission européenne met en place les conditions d'un développement
durable des villes
La voie des villes
durables européennes s'ouvre par la publication en juin 1990
du Livre vert sur l'environnement urbain, rapport commandé
par Carlo Ripa Di Meana, Commissaire européen pour l'environnement.
Le diagnostic urbain, réalisé pour la première
fois à l'échelle de la Communauté européenne,
met l'accent sur l'existence d'une véritable culture urbaine
européenne mais aussi sur le caractère commun des problèmes
auxquels les villes sont confrontées. Le rapport souligne donc
l'importance d'une coopération et d'un échange d'informations
entre villes européennes et invite la Commission à appuyer
l'échange d'expériences et les projets de démonstration.
Il préconise également d'adopter une conception holistique
des problèmes et une méthode intégrée
pour les résoudre qui amorcent le passage de la " ville
écologique " à la " ville durable ".
Enfin, il propose la création d'un groupe d'experts indépendant
travaillant sur les questions d'environnement urbain. A la suite de
ce rapport, le Conseil européen adopte en janvier 1991 une
résolution approuvant les conclusions du Livre vert et la création
du groupe d'experts.
Une conférence
de lancement du Livre vert, intitulée " l'avenir européen
de l'environnement urbain " se tient en avril 1991 à Madrid,
suivie d'autres rencontres-débats organisées dans tous
les pays de la Communauté par le CCRE (Conseil des Communes
et Régions d'Europe), chargé de présenter et
de susciter un débat autour de son contenu. Une réunion
est ainsi organisée en France à Avignon
C'est dans la
mouvance du Livre vert que la Commission européenne crée
le Groupe d'experts sur l'environnement urbain sur la base d'un expert
par pays et de représentants des différentes institutions
européennes patronales, syndicales, universitaires,..... Il
a pour mandat initial d'étudier comment prendre en compte la
dimension urbaine dans la politique d'environnement de la Communauté.
Sa composition étant jugée insuffisante par rapport
à la mission qui lui a été confiée, il
est rapidement élargi à des représentants de
villes et de réseaux de villes et ouvert à des obervateurs
tels que l'OCDE, l'OMS (Organisation Mondiale de la Santé),
le Conseil de l'Europe, l'Académie européenne de l'environnement
urbain,....
C'est dans un
contexte plutôt favorable aux collectivités locales,
dont le rôle est reconnu dans la mise en oeuvre d'un développement
durable à l'échelle globale et locale (Agenda 21 issu
de la conférence de Rio),que le Groupe d'experts sur l'environnement
urbain lance en 1993 et pour trois ans le projet " Villes durables
", élargissant ainsi son mandat. Cette initiative vise
à encourager une réflexion approfondie sur la durabilité
dans les agglomérations urbaines européennes, à
susciter un vaste échange d'expériences, à faire
connaître les meilleures pratiques en matière de durabilité
à l'échelon local et à formuler des recommandations
destinées à orienter les politiques de l'Union européenne.
Plusieurs groupes de travail sont constitués, dans le but de
préparer un rapport sur les villes durables européennes.
Un certain nombre
de villes ont connaissance de l'existence des travaux du Groupe d'experts
sur l'environnement urbain. Très intéressées
par ce travail, elles proposent d'organiser une rencontre des villes
durables européennes, la ville d'Aalborg au Danemark se portant
volontaire pour l'accueillir. La première conférence
européenne sur les villes durables qui se tient à Aalborg
en mai 1994 réunit 67 collectivités locales . Une première
version du rapport que prépare le Groupe d'experts est soumise
aux participants pour validation.
La conférence
d'Aalborg débouche sur la rédaction et la signature
par les collectivités locales présentes de la charte
d'Aalborg, charte des villes européennes pour un développement
durable, marquant leur engagement en faveur de l'établissement
d'un programme stratégique local à long terme pour le
XXIème siècle, c'est-à-dire un Agenda 21 local.
Plus de 200 collectivités locales signent la charte durant
les années 1994-1995.
C'est également
à Aalborg qu'est lancée la Campagne des villes durables
européennes qui se présente comme le réseau fédérant
les réseaux de villes. La création de la Campagne est
soutenue par la Commission européenne et la DG XI (Direction
générale de l'Environnement, de la Sûreté
nucléaire et de la Protection civile) qui ont compris l'intérêt
d'une approche qui ne soit pas uniquement dictée par les organisations
européennes ou internationales mais qui fasse l'objet d'une
appropriation par les acteurs locaux, ce qui relève de l'esprit
même du développement durable. Par le biais de la Campagne
des villes durables européennes, la Commission entend encourager
et soutenir les collectivités locales désireuses de
se lancer dans un processus Agenda 21 local et ainsi tirer profit
des enseignements des expériences de terrain pour orienter
sa politique. La Campagne devient d'ailleurs l'un des membres du Groupe
d'experts et alimente ainsi ses réflexions.
La Campagne est
coordonnée par 5 réseaux de villes : le CCRE, l'ICLEI,
Eurocités, le réseau des villes-santé de l'OMS
et la Fédération Mondiale des Cités Unies (FMCU).
Ces associations de villes ont en fait été mobilisées
sur le développement durable par la Commission des Nations
Unies dans le cadre de la préparation et de la tenue de la
conférence de Rio. Cette mobilisation correspond au souci de
la Commission d'ancrer la démarche " développement
durable " à un niveau local.
L'objectif que se fixe la Campagne des villes durables européennes
est de créer et d'animer un réseau de villes durables
européennes. L'une de ces activités consiste à
éditer périodiquement un bulletin d'information à
destination des villes ou organismes intéressés par
la démarche Agenda 21 local.
Le bilan de la
conférence d'Aalborg est donc plutôt positif. La charte
des villes durables européennes se révèle être
une initiative intéressante malgré son caractère
un peu rigide qui explique, à l'époque, le faible engagement
des pays du Sud de l'Europe. La signature de la charte relève
d'une démarche volontaire ; c'est une déclaration d'intention
des collectivités locales qui la signent. Le temps de la charte
d'Aalborg correspond au temps de la réflexion et des idées,
idées qui, à l'époque, ne sont pas communément
adoptées. La charte d'Aalborg ne fait notamment pas recette
en France, les élus craignant les obligations. Or, la charte
laisse une grand liberté d'action aux municipalités
et peut, au contraire être source de progrès et d'innovation
si la municipalité possède un réel projet de
politique urbaine à moyen et long terme.
1.3.
La mobilisation s'organise autour des travaux du Groupe d'experts
sur l'environnement urbain
En octobre 1994,
le Groupe d'experts sur l'environnement urbain remet son premier rapport
" Villes durables européennes " à la Commission
européenne. Ce rapport affiche clairement des préconisations
qui relèvent non plus de l'environnement urbain mais bien de
" l'application du concept de durabilité en zone urbaine
" . Dans ce rapport, le Groupe d'experts recommande vivement
l'élaboration de stratégies de gestion globale pour
instaurer la durabilité mais examine l'application de cette
démarche dans des domaines politiques clés : l'économie,
l'aménagement du territoire, la planification écologique,
la mobilité et l'accès et enfin d'autres domaines politiques
plus sectoriels. Enfin, le rapport fait certaines recommandations
provisoires en matière de politiques relatives à la
durabilité dans les villes européennes.
La même
année, c'est-à-dire en 1994, la Commission lance, dans
le cadre de sa politique régionale, une initiative communautaire
qui concerne les zones urbaines : URBAN. Cette initiative vise notamment
à accorder un soutien financier à des projets novateurs,
conduits dans des quartiers défavorisés et qui entrent
dans le cadre de stratégies d'intégration urbaine à
long terme. Ce programme constitue un signe supplémentaire
de l'intérêt croissant porté par la Commission
européenne aux questions urbaines.
A la suite d'Aalborg,
les réseaux de villes poursuivent leur travail de mobilisation
des collectivités locales principalement sur l'effet de serre
et sur les Agendas 21 locaux. L'ICLEI notamment, lance plusieurs campagnes
d'Agendas 21 locaux dans différents pays d'Europe ; cela conduit
l'association à organiser en partenariat avec la ville de Rome
une conférence méditerranéenne sur l'Agenda 21
local à Rome en novembre 1995, présentée comme
une contribution de la ville à la Campagne des villes durables
européennes. L'objectif de la conférence est d'initier
un échange d'idées et d'expériences entre les
villes des régions méditerranéennes afin d'encourager
le processus Agenda 21 local. La conférence débouche
sur " l'appel des villes méditerranéennes en faveur
du développement durable ".
Sur le plan politique,
les Conseils des ministres de l'environnement et de l'aménagement
du territoire qui se tiennent à l'époque à Glasgow
et Norwick reprennent les idées défendues par le Groupe
d'experts qui préconise une démarche volontaire quant
à la mise en place des Agendas 21 locaux. Chaque collectivité
locale qui le souhaite peut rejoindre la Campagne des villes durables
européennes en signant la charte d'Aalborg soit parce qu'elle
adhère aux idées, soit parce qu'elle souhaite simplement
s'informer, observer ou échanger. Les experts cherchent avant
tout à encourager l'échange d'expériences et
les bonnes pratiques.
