La
ville et le territoire au coeur de la gouvernance de demain
par
Pierre CALAME
Directeur
de la Fondation
Charles Leopold Mayer pour le progrès de l'Homme.
Le développement
durable est un concept popularisé à partir des années
80, en particulier par le rapport Bruntland "notre avenir à
tous".
Il est né
de la prise de conscience que le modèle actuel de développement
économique et industriel, né en Occident entre le XVIe
et le XIXe siècle puis étendu au monde entier, n'était
pas véritablement durable, c'est-à-dire qu'il ne garantissait
pas l'avenir à long terme, l'avenir des générations
futures.
On réduit
souvent le développement durable à des questions d'environnement.
Il est vrai que la prise de conscience des impasses de notre modèle
de développement est venue au départ des déséquilibres
entre la consommation par l'humanité de ressources naturelles
et la capacité de la planète, à reproduire ces
ressources. Ce déséquilibre croissant est perceptible
à l'échelle locale comme à l'échelle globale
: appauvrissement des sols et désertification, pénurie
et mauvaise qualité de l'eau, changement climatique aux effets
déjà tangibles. Chiffre souvent cité, à
l'heure actuelle 20 % de la population mondiale consomme à
elle seule 80 % des ressources naturelles, tandis que 80 % de la population
doivent se contenter des 20 % des ressources restantes. Et, qui plus
est, dès 1995 l'humanité consommait chaque année
à peu près une fois et demi ce que la planète
était capable de reconstituer. Ce qui signifie que notre génération,
en particulier bien entendu les sociétés riches, vit
en consommant les stocks, notamment les stocks d'énergie fossile,
accumulés au cours de millions d'années. En quelque
sorte, nous vivons au-dessus de nos moyens, nous vivons à crédit.
Et c'est pourquoi un slogan comme : "la terre ne nous appartient
pas, nous l'empruntons à nos enfants" est devenu si populaire.
Parler de développement durable, c'est se demander tout simplement
quelle planète nous lèguerons à nos enfants,
nos petits enfants, nos arrières petits enfants.
Mais, en montrant
d'abord du doigt les questions environnementales, le concept développement
durable a conduit à réfléchir plus largement
aux impasses de notre développement actuel.
Ces impasses se
caractérisent par des crises de relations : crise des relations
des êtres humains entre eux, comme on le voit avec l'affaiblissement
des solidarités et de la cohésion sociale, la coexistence
même dans les pays riches, de la pauvreté et du luxe
; crise des relations des sociétés entre elles, comme
on le voit avec le fossé qui se crée, parfois au sein
d'un même pays, entre régions riches et régions
pauvres, entre sociétés riches et sociétés
pauvres ; crise enfin des relations entre l'humanité et la
biosphère.
Ces crises ne
résultent pas d'une simple imprévoyance, ne peuvent
se résoudre par de simples mesures techniques, de défense
de l'environnement par exemple. Elles renvoient à la manière
dont nous avons sacralisé le marché et la science, comme
si le premier était en mesure de tout organiser et de tout
répartir et la seconde de tout résoudre.
Que l'on m'entende
bien. Je ne critique pas le marché et la science en tant que
tels. Le premier s'est révélé un formidable moyen
opérationnel de mettre en relation de façon démocratique
des ressources, des capacités et des besoins. Quant à
la seconde, alliée à la technique, elle a permis a l'humanité
de s'affranchir de la précarité. Mais c'est, comme il
arrive souvent, le triomphe même du marché et de la science
qui en ont révélé les limites.
L'humanité,
disposant de moyens inégalés, bouleversant les équilibres
de la planète, a acquis de ce fait de nouvelles et croissantes
responsabilités vis-à-vis de sa propre destinée.
Or, la puissance même des moyens qui lui ont permis d'accéder
à ce nouveau stade ne lui indiquent en rien la marche à
suivre pour ne pas devenir victime d'elle-même. Le marché
et la science ne sont que des moyens. En en faisant de véritables
finalités, en se laissant guider par eux, en renonçant
à les maîtriser et les canaliser, l'humanité perd
son sens et se met en péril elle-même.
Pourquoi, me direz-vous,
cette évolution a-t-elle ainsi produit des crises de relations
entre les êtres humains, entre les sociétés, entre
l'humanité et la biosphère ? J'en donnerai deux illustrations.
Le marché
est très bien adapté à une des catégories
de biens : ceux qui sont le fruit de notre ingéniosité
et qui se divisent en se partageant c'est à dire principalement
les biens industriels. Il est, par contre, mal adapté aux trois
autres catégories de biens dont dépendent notre vie
et notre développement :
- ceux qui se
détruisent en se partageant ; ils constituent la vaste catégorie
des biens communs et appellent une gestion collective ;
- ceux qui se
divisent en se partageant mais n'impliquent pas essentiellement
l'activité humaine ; ils constituent la catégorie
des ressources naturelles, dont la répartition relève
de la justice sociale plutôt que de l'économie marchande
;
- ceux enfin,
les plus intéressants pour l'avenir, qui se multiplient en
se partageant : la connaissance, l'intelligence, la beauté,
l'amour, l'expérience, etc.. ; logiquement ils ne devraient
pas relever du marché mais plutôt d'une logique de
mutualisation : je reçois parce que je donne.
En faisant du
marché une valeur absolue et le moyen infaillible de répartir
rationnellement les biens, on prétend réduire les quatre
catégories de biens à une seule et même catégorie
: la marchandise. Ce faisant, on détruit la première
catégorie de biens, le bien commun et les écosystèmes,
on fait acte d'injustice en réservant les ressources naturelles,
à une minorité de riches, on prive de connaissance et
d'expérience, par une rareté créée artificiellement
ceux qui n'ont pas les moyens de verser une rente à leurs détenteurs.
Plus encore, on aboutit à une économie qui ignore la
valeur de la relation, qui sous-estime ou compte pour rien ce qui
n'a pas de valeur marchande.
La seconde illustration
concerne la science et la technique. Elles sont conçues comme
moyen de dominer ou de remplacer la nature. Cette conception de la
technique, avec la baisse des coûts de transport qu'elle a permis,
finit par mettre tous les biens et les services sur un seul et même
marché mondial anonyme. La Politique Agricole Commune européenne
est un bon exemple de cette évolution. Elle connaît aujourd'hui
une crise profonde. C'est une agriculture qui avait tourné
le dos aux subtils équilibres des écosystèmes
qui avait fini par perdre les grands savoirs faire agricoles accumulés
pendant des centaines d'années. La production agricole était
devenue une industrie comme les autres, lourdement dépendante
de l'industrie chimique et qui produisait pour un marché mondial
anonyme, grâce aux subventions publiques. Ce faisant, l'agriculture,
objet central des relations entre l'humanité et la nature et
entre les hommes depuis des millénaires, s'est coupée
de ces relations. C'est la source de sa crise actuelle. Oui, nous
avons produit l'abondance quantitative mais les sols s'appauvrissent,
les eaux se polluent, la "vache folle" a créé
une énorme crise de confiance de la part des consommateurs,
les campagnes se sont vidées et nos surplus agricoles déstabilisent
l'économie agricole des autres pays du Sud. La réaction
qui s'amorce va conduire à une révision de toutes ces
logiques qui, nées du souci légitime d'assurer la sécurité
alimentaire européenne, ont fini par nous amener à une
situation absurde.
Ce que je dis
de l'agriculture vaut, plus encore, pour l'industrie. Elle s'est progressivement
organisée selon des filières techniques spécialisées,
peu enracinées dans un territoire et avec un lien de plus en
plus abstrait entre le producteur et l'utilisateur final.
Les villes et
les territoires sont au cœur des défis qui résultent
de ces impasses des modèles actuels de développement.
Elles sont aussi les mieux à même d'y trouver des réponses.
Elles sont d'abord
au cœur des défis contemporains. Dans un contexte de mondialisation,
tous les problèmes qui se posent au niveau global se posent
aussi au niveau local. Certes, les contextes culturels, économiques
et sociaux varient d'un lieu de la planète à l'autre
mais il n'y a plus de situation locale isolée, à l'abri
du phénomène de mondialisation. Toutes les villes qui
sont prises dans le mouvement de modernisation tendent dans un premier
temps à développer des systèmes de transport
et d'habitat coûteux en énergie, à se couper de
leur environnement local, à négliger les biens communs
et à privilégier les relations marchandes, à
entrer dans le marché mondial, à connaître une
différenciation croissante au sein de la population entre une
fraction de la population riche qui consomme énormément
et une population pauvre de plus en plus frustrée, à
être confrontées à la perte de cohésion
sociale et à la violence urbaine, etc..
"Penser
localement pour agir globalement"
Mais, les villes
et les territoires sont aussi les mieux à mêmes de trouver
des réponses à ces défis. C'est peut être
le paradoxe central de la globalisation économique. Plus les
économies sont liées entre elles dans un marché
global, plus les problèmes environnementaux sont interdépendants,
plus les sciences et technologies se diffusent rapidement et plus
on pouvait penser que les solutions ne peuvent être que globales.
Or c'est faux. En effet, comme les crises du modèle actuel
de développement sont des crises de relations, c'est à
partir des territoires là où l'on peut comprendre et
repenser ces relations, que peuvent s'inventer des modèles
de développement durable.
Au cours des années
1980, un slogan est devenu très populaire : "face à
la mondialisation, pensez globalement pour agir localement".
J'en suis venu pour ma part à la conviction inverse:: il faut
penser localement pour agir globalement. Plus une situation est complexe,
plus les problèmes environnementaux, sociaux et économiques
sont liés entre eux et plus il est nécessaire de penser
la réalité dans sa complexité, là où
toutes ces relations sont apparentes c'est-à-dire au niveau
local. Pour penser la complexité, il faut "penser avec
ses pieds", penser à partir de la réalité
locale, quotidienne, là où les liens entre les différentes
catégories de problèmes ont une évidence concrète.
Je ne prétends
pas par-là qu'une ville ou un territoire isolé peut
penser le monde et le transformer tout seul. C'est là l'importance
du deuxième terme de la phrase : "pour agir globalement".
C'est en se reliant entre elles, dans des réseaux internationaux
de réflexion et d'action ; c'est en confrontant leurs réponses
innovantes aux défis de la société d'aujourd'hui
que les villes et les territoires sont en mesure de contribuer à
répondre aux défis du monde contemporain.
Les
impasses des modèles actuels de développement
Récemment
encore, le Congrès mondial des autorités locales qui
s'est tenu à Rio de Janeiro, en mai 2001, a témoigné
de cette prise de conscience. Le temps n'est plus où les villes
se bornent à revendiquer leur autonomie de gestion. Elles savent
qu'elles sont en face d'un défi historique à relever,
le défi de l'invention d'un modèle de développement
durable. Elles savent qu'elles sont les mieux à même
de le relever. Mais elles savent aussi qu'elles ne peuvent le relever
qu'en construisant des réseaux internationaux d'échange
d'expériences.
Relever ce défi,
la plupart des villes en sont encore bien loin. Elles ne contribueront
efficacement à l'invention d'un développement durable
de la planète qu'au prix d'une profonde transformation de leur
mode de gestion et d'une évolution radicale de leur mode de
pensée.
En effet, si au
niveau d'une ville ou d'un territoire, il est possible de décrire,
valoriser et maîtriser les relations entre les personnes, entre
les groupes sociaux, entre la société locale et le monde
extérieur, cela ne veut pas dire pour autant que les villes
et les territoires le font à l'heure actuelle.
C'est même
tout le contraire. Une grande agglomération moderne, en France
par exemple, connaît infiniment moins bien le système
de relations en son sein et avec le monde extérieur que ne
le connaissait il y a mille ans un village chinois. C'est un paradoxe
étonnant mais facilement explicable : le développement
des sciences, des techniques et des systèmes d'information
nous a rendus de plus en plus ignorants de notre propre réalité
concrète. En effet, comme tout se convertit en valeur monétaire
et tout s'échange sur un marché devenu mondial, la valeur
monétaire devient la mesure de toute chose et la connaissance
des relations concrètes s'estompe. Une ville française,
par exemple, connaît mal ses consommations d'énergie,
connaît mal les flux d'échange de biens et de services
avec l'extérieur, connaît mal les flux d'échange
ou la circulation des savoirs au sein de son propre territoire.
Plus encore, la
gestion actuelle de nos villes et de nos territoires est caractérisée
par la segmentation. La gestion publique loin de valoriser les relations
contribue à les ignorer et les faire disparaître. Cette
segmentation s'observe sur trois plans :
- la séparation
entre les niveaux de gouvernance ; l'Etat, les régions, les
agglomérations, les territoires de base ont chacun leur compétence
et œuvrent chacun dans leur coin ;
- la séparation
entre domaines de la gestion locale ; l'habitat, les transports,
l'eau, l'environnement, l'agriculture, le développement économique
et commercial sont traités chacun isolément des autres.
Chaque responsable politique et administratif est jaloux de son
domaine de compétence et peu capable de travailler avec les
autres services ;
- la séparation
entre la gestion publique et le reste de la société
: investie de la responsabilité de l'intérêt
général, la gestion publique agit souvent en imposant
des normes et des règles, sans capacité de dialogue
et de partenariat avec le reste de la société.
Penser
le territoire comme un système complexe de relations
Pour dépasser
cet état de fait, pour faire contribuer les villes et les territoires
au développement durable, il faut d'abord, comme pour toute
mutation profonde de la société, commencer par changer
de système de pensée. Je vois deux dimensions majeures
à ce changement : penser le territoire comme un système
de relation ; reconnaître le territoire comme la brique de base
de la gouvernance de demain.
Penser tout d'abord
le territoire comme un système de relations. Si vous demandez
à un responsable administratif et politique local ce qu'est
un territoire, si vous demandez à un planificateur local ce
qu'est un territoire, il vous rira au nez tellement la question lui
paraît évidente. Un territoire, pour lui, c'est une surface
physique délimitée par des frontières administratives
et politiques. C'est ce territoire qu'il gère et il n'en connaît
pas d'autres. Certes, il n'ignore pas qu'au sein de ce territoire
et entre le territoire et le reste du monde il y a un grand nombre
d'échanges et de relations mais ce n'est pas pour lui l'objet
de son travail !
Le changement
de regard consiste au contraire à définir le monde d'aujourd'hui
comme un système complexe de relations et d'échanges.
Toutes les innovations actuelles dans la gestion du territoire vont
dans ce sens : mieux connaître, mieux valoriser, mieux développer,
mieux maîtriser ces systèmes de relations.
C'est le cas,
par exemple, quand on veut mettre en place une gestion intégrée
de l'eau à l'échelle d'un bassin versant. Tout repose
sur une compréhension plus fine du fonctionnement du cycle
de l'eau, des échanges qui s'opèrent, des prélèvements
liés à l'activité humaine, de la possibilité
de valoriser des complémentarités d'usage, etc.. La
gestion de l'eau suppose le partenariat entre les différentes
catégories d'acteurs.
C'est aussi le
cas quand, prenant conscience de l'impact des activités industrielles
sur l'environnement, on entre dans une démarche d'écologie
industrielle, en cherchant à ce que les rejets d'une activité
économique servent de matière première à
une autre, comme c'est le cas entre les différentes parties
des écosystèmes.
C'est encore le
cas lorsque l'on cherche à valoriser le potentiel économique
d'une région en repartant d'une compréhension de ses
ressources intellectuelles et en facilitant les synergies entre le
système éducatif et l'activité économique.
C'est enfin le
cas lorsque, face à la pauvreté et au chômage
on promeut un système de monnaie locale à travers lequel
une force de travail qui ne trouve pas de débouché sur
le marché mondial et une demande en biens et services pourront
localement se mettre en relation.
La
ville, base de la gouvernance
La seconde dimension
du changement du système de pensée, reconnaître
la ville et le territoire comme la brique de base de la gouvernance
de demain. Trop souvent, la ville et le territoire sont considérés
comme de simples points d'application locaux de politiques définies
au niveau national, régional et mondial. Comme si, dans le
mouvement de mondialisation et de globalisation économique,
le seul rôle possible des autorités locales était
de délivrer les services ordinaires à la population,
les vraies décisions se prenant à un autre niveau. Or,
dans une économie qui est devenue avant tout une économie
de combinaison des savoirs, des savoirs faire et de l'information
et non plus une combinaison de facteurs matériels de production,
les lieux où peuvent se combiner ces savoirs, ces savoirs faire
et ces informations sont devenus les lieux décisifs, même
au plan économique. Depuis deux siècles, c'est l'entreprise,
en particulier la grande entreprise, qui a été le lieu
principal d'organisation systématique de ces savoirs et de
ces savoirs faire. Elle a même été dans beaucoup
de cas, dans les grandes entreprises européennes, chinoises
et soviétiques, le lieu majeur de l'organisation sociale en
prenant en charge des pans entiers de la vie quotidienne : habitat,
sécurité sociale, loisirs et même parfois, l'éducation
et le commerce. Au cours du 20ème siècle, cette responsabilité
de l'organisation du service public et les conditions de la vie quotidienne
a été progressivement transférées aux
autorités locales, l'entreprise se concentrant sur l'activité
productive directe. Mais je vais plus loin, je suis arrivé
à la conviction que le 21ème siècle sera le siècle
des villes et des territoires. Ceux-ci seront l'acteur économique
et social majeur.
Pour accomplir
ces deux grandes mutations, il faut, et ce sera ma conclusion, une
transformation radicale de la gouvernance locale. J'y vois quatre
dimensions : l'éthique ; la territorialisation ; le partenariat
; la subsidiarité active.
- L'éthique.
La base éthique de la gouvernance locale est exposée
dans le texte intitulé : "les responsabilités
des autorités locales face aux défis du 21e siècle".
Les autorités locales doivent assumer le défi historique
qui est le leur. Pour cela il faut qu'elles se mettent d'accord
sur une base éthique : concilier l'unité et la diversité
; reconnaître les droits de chacun ; accepter le lien entre
pouvoir, responsabilité et contrôle ; s'attacher à
promouvoir un développement humain intégral et ouvert
; être le lieu où se relie le passé lointain
et le futur lointain.
- La
territorialisation.
Les services administratifs qui gèrent les différents
domaines d'activité doivent apprendre à travailler
ensemble au niveau le plus local, à trouver les réponses
intégrées aux problèmes qu'ils rencontrent.
- Le
partenariat.
Les services administratifs et les autorités locales doivent
apprendre à gérer autrement leurs relations avec les
différents groupes de la population, en particulier les groupes
les plus pauvres, en les traitant en véritables partenaires
capables d'analyser de manière fine leurs propres problèmes
et d'inventer des solutions.
- La
subsidiarité active.
Aucun des grands problèmes de notre temps qu'il soit environnemental,
social ou économique ne peut se traiter à un seul
niveau de gouvernance : l'Etat, la province ou la ville. Qu'il s'agisse
d'eau, d'énergie, de développement économique,
de lutte contre la pauvreté, d'habitat, de transport, d'éducation,
de recherche développement, etc.. les véritables solutions
ne peuvent naître que d'une collaboration étroite entre
les différents niveaux de gouvernance. Cela appelle une réforme
de la philosophie de l'action publique en la fondant sur ce qu'il
est convenu d'appeler la subsidiarité active ou interactive
: subsidiarité car c'est à partir du niveau local
et non à partir du niveau central qu'il faut penser la solution
des problèmes, mais subsidiarité interactive parce
que les solutions ne peuvent naître que de la collaboration
entre les différents niveaux.
